我國行政法中行政主體理論的現(xiàn)實困境

岳玫合

摘 要：近代以來，我國法律文化與體系形成與發(fā)展的資源大多來于西方，法律概念系統(tǒng)的構(gòu)建更是如此。然而，我們在借鑒與學習西方法律理論的同時，有時并未能清晰理解其內(nèi)在涵義，而是不自覺地移入了我們的某些成見。對于行政主體而言，我國的行政法理論雖然借用了其名，卻偏離了本源的涵義。對此，學者們聚訟紛紜，同時這也是導致我國目前行政執(zhí)法亂象叢生的一個關鍵因素。

關鍵詞：行政法；行政主體；行政機關；困境

在我國，行政主體理論經(jīng)歷一個中國化的過程，其涵義已經(jīng)發(fā)生了較大的偏移。1983年出版的全國第一本行政法統(tǒng)編教材《行政法概要》只簡單提及“國家行政機關”的概念。在國內(nèi)最早提出“行政主體”一詞的應當是王名揚先生，他主要介紹了法國行政主體的涵義，但并未將其中國化。從現(xiàn)有文獻來看，新中國成立后最早關于“國產(chǎn)”行政主體的論述出現(xiàn)在張煥光、胡建淼于1989年出版的《行政法學原理》一書中。該書明確指出：“從行政法原理上說，在具體行政法律關系中，處于管理一方的主體稱為‘行政主體，處于被管理一方的主體稱為‘行政相對人。國家行政管理具體表現(xiàn)為行政主體對相對人的管理。”這種理解確定了我國行政主體的基本內(nèi)涵，但卻也遠離了法國、德國等行政法中行政主體的本意，并在很大程度上形成了我國行政執(zhí)法的諸多困境。

一、政府難以協(xié)調(diào)下屬各行政機關的人、財、物，行政系統(tǒng)內(nèi)部行政一體化難以形成

我國的通說認為，行政主體是享有實施行政活動的權(quán)力，能以自己的名義從事行政活動，并因此而承擔實施行政活動所產(chǎn)生的責任的組織，主要包括行政機關和法律、法規(guī)授權(quán)的組織兩種類型。

因此，市縣人民政府以及其所轄的公安、工商等部門均屬于行政主體，二者是并行的、獨立的。它的問題是過于強調(diào)各個行政機關自己的責任，無疑會弱化各級人民政府的責任，政府難以協(xié)調(diào)下屬各行政機關的人、財、物，行政系統(tǒng)內(nèi)部行政一體化難以形成。典型例子就是曾經(jīng)廣受社會關注的豆芽食品安全監(jiān)管權(quán)責的爭議，引發(fā)了四個“大蓋帽”為何管不了一棵豆芽菜的困惑。2011年4月，沈陽市發(fā)現(xiàn)了“藥水豆芽”，記者舉報投訴，打了一圈電話，竟被四個部門推了回來：質(zhì)監(jiān)部門稱自己負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，市場上的豆芽歸工商部門管理；工商部門稱豆芽是初級農(nóng)產(chǎn)品，應該歸農(nóng)業(yè)部門管；農(nóng)業(yè)部門稱豆芽屬于食品，應由食品藥品監(jiān)督管理部門管理；食品藥品監(jiān)督管理部門則稱，自己只負責檢測飯店或食堂里做好的飯菜。雖然在實際的行政管理體制中一級政府對其所屬的行政部門具有一定的管理權(quán)，但在法律上卻是彼此獨立的，遇到責任勢必相互推諉，最終形成我國獨特的“九龍治水”模式。

而在西方行政法理論上，創(chuàng)設“行政主體”概念是為了統(tǒng)一行政系統(tǒng)、統(tǒng)一公務員的行為，從而達到行政的相互統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致。所以，行政主體作為使行政活動具有統(tǒng)一性和連續(xù)性的法律技術，是行政組織的法律理論基礎。德國及我國臺灣地區(qū)行政法學更明確地認為，“行政主體是指在行政法上享有權(quán)利、承擔義務，具有一定職權(quán)且得設置機關以便行使，并藉此實現(xiàn)其行政任務的組織體。”具體而言，行政主體主要有三種類型：第一，國家；第二，地方行政團體；第三，其他行政主體。行政主體有權(quán)依法設置“行政機關”代表其行使行政權(quán)力，其法律效果則歸屬行政主體。

二、拘束于“訴訟主體”模式，行政主體成為確定行政訴訟被告的標準，降低了行政主體的理論價值

我國行政法學界對行政主體的研究開始于《行政訴訟法》頒布前后，其主要是應行政訴訟理論中對被告資格的抽象化的需要而發(fā)展起來的。因此，通常判斷某個組織或機構(gòu)是否屬于行政主體的核心目的是，確定它是否具有行政訴訟被告的資格。同時政府以及行政部門對做行政訴訟的被告具有本能抵制的傾向。為了疏解自己的壓力，一級政府更愿意躲在行政部門的身后指揮，出現(xiàn)訴訟后則由行政部門擔當被告。很多立法也逐漸授權(quán)某些行政機關的內(nèi)設或派出機構(gòu)行使一定的權(quán)力，造成諸如工商所、稅務所、公安派出所以及公安局交警大隊等都成為行政主體。這樣一種局面人為割裂了政府與機關以及機關內(nèi)部的一致性，使得本屬一體的機關在訴訟中各自為政，反而將前述具有深厚價值和功用的行政主體理論被貶低到了純粹訴訟技術的地步。

實際上，現(xiàn)代行政主體一個根本的標志在于突破了傳統(tǒng)公法訴訟的約束，即行政主體與行政訴訟被告之間并無必然關聯(lián)。能否作為行政訴訟被告的標準是判斷有無“當事人能力”。根據(jù)我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》，“自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。”傳統(tǒng)的判斷標準有：第一，有無單獨的組織法規(guī)；第二，有無獨立的人員編制及預算；第三，有無印信。如果三項標準具備就具有當事人之訴訟能力，可作為合格的被告；否則屬于內(nèi)部機構(gòu)，不能作為行政訴訟的被告。

三、行政主體理論存在泛化的危險，恐將有損于社會自治

面對上述行政主體理論的問題，很多學者提出了很多解決方案，其中一個廣為關注的是擴大行政主體理論的多元化和社會化，特別是將某些“社會公權(quán)力組織”定性為行政主體。這種思潮的一個考慮因素是，如何更好解決這些協(xié)會或組織對其成員或其他主體造成侵害時的救濟問題。而基于傳統(tǒng)以及現(xiàn)實情況，這些協(xié)會或組織具有很強的公權(quán)力性，若不通過行政訴訟予以救濟，勢必損害他人的合法權(quán)益。因為這些社會公權(quán)力組織的權(quán)力來源在于“國家權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移”，其實質(zhì)是代表國家行使權(quán)力。將社會公權(quán)力組織作為行政主體，可以將之納入行政法的控制系統(tǒng)。

不過，現(xiàn)代的社會治理建立在“政治國家”與“市民社會”二元分離模式下，在國家對社會保持適度控制下，“市民社會”通過意思自由、自己責任、市場等自治機制進行自我管理，只有當社會自治涉及公民基本權(quán)利時，國家法律才予以干預。因此，社會自治的權(quán)力是由社會主體自我設定的，并非轉(zhuǎn)移自國家。對社會自治組織的規(guī)范應通過民事私法規(guī)則實現(xiàn)。我國的社會自治建設尚處于起步階段，需要做的是弱化它們的國家權(quán)力性，回歸到平等協(xié)商的本性，因而此時應當謹慎討論“社會公權(quán)力組織”的定性問題，而不應簡單機械地把涵義不清的“社會公權(quán)力組織”籠統(tǒng)納入行政訴訟軌道。這一點我們在完善我國行政主體理論時更需慎重思考和選擇。

參考文獻：

[1]《行政法概要》1983年版

[2]《行政法學原理》1989年版

[3]《中華人民共和國行政法》

[4]《中華人名共和國行政訴訟法》endprint