淺析房產(chǎn)測繪體制改革

王琦

摘要：近年來，在住房制度改革及其相關(guān)政策的推動(dòng)下，房地產(chǎn)市場日趨活躍。但是，商品房面積糾紛經(jīng)常發(fā)生，而且呈逐年遞增的趨勢。商品房面積糾紛主要涉及的就是房產(chǎn)測繪（即房屋建筑面積測算）。隨著政府機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展，全國已經(jīng)逐漸開始了房產(chǎn)測繪體制改革。本文從政府職能轉(zhuǎn)變切入，對(duì)房產(chǎn)測繪糾紛多的原因進(jìn)行分析，探討如何進(jìn)行房產(chǎn)測繪市場化改革，建立機(jī)制完善、運(yùn)行良好的房產(chǎn)測繪體制。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)測量；體制改革

近年來，在住房制度改革及其相關(guān)政策的推動(dòng)下，房地產(chǎn)市場日趨活躍。但是，商品房面積糾紛經(jīng)常發(fā)生，而且呈逐年遞增的趨勢。商品房面積糾紛主要涉及的就是房產(chǎn)測繪（即房屋建筑面積測算）。房產(chǎn)測繪是房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)銷售、房屋產(chǎn)權(quán)辦證的重要環(huán)節(jié)之一，而且房產(chǎn)面積測算與購房者的利益密切相關(guān)，隨著房地產(chǎn)市場的不斷發(fā)展，房價(jià)持續(xù)升高，購房者對(duì)它倍加關(guān)切。但房產(chǎn)測繪領(lǐng)域中存在著職能不明、職責(zé)不清、行政壟斷、地方保護(hù)，缺乏競爭、規(guī)范不明等問題導(dǎo)致房產(chǎn)面積中存在著測繪結(jié)果不準(zhǔn)確、測繪成果不透明、服務(wù)質(zhì)量不好的情況。如果這個(gè)環(huán)節(jié)不暢通，將直接影響到整個(gè)房地產(chǎn)市場的發(fā)展速度、質(zhì)量和誠信度，嚴(yán)重的還能引起較大的群體上訪和社會(huì)反響。隨著政府機(jī)構(gòu)改革和非政府組織的發(fā)展，全國已經(jīng)逐漸開始了房產(chǎn)測繪體制改革。

一、職能界定不明、職責(zé)定位不清

改革開放后我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政府，比照傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能，是一個(gè)重大的進(jìn)步。但仍擺脫不了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府萬能的觀念和目標(biāo)，對(duì)如何確定政府管理活動(dòng)的邊界和范圍仍然存在許多錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。有個(gè)嚴(yán)重的誤區(qū)就是政府大包大攬，把本應(yīng)由市場提供的某些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職能，也收歸政府部門進(jìn)行管理，如房產(chǎn)測繪的經(jīng)營服務(wù)。由于經(jīng)營服務(wù)與產(chǎn)權(quán)辦證相結(jié)合不但增強(qiáng)了測繪成果審核部門的權(quán)力，為政府部門的尋租帶來可能，而且為政府部門帶來大量的額外收入（由下屬事業(yè)單位收取測繪費(fèi)用），導(dǎo)致管理部門只注重經(jīng)營管理而不注重監(jiān)督管理的現(xiàn)象普遍存在。

二、行業(yè)多頭管理、機(jī)構(gòu)定位不清

從機(jī)構(gòu)設(shè)置來說，房地產(chǎn)測繪工作的性質(zhì)、職能沒有合理定位。一是多頭管理。每次政府機(jī)構(gòu)改革，建設(shè)部和國家測繪局經(jīng)常爭奪房產(chǎn)測繪的控制權(quán)，建設(shè)部門認(rèn)為房產(chǎn)測繪是產(chǎn)權(quán)登記的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，為產(chǎn)權(quán)登記提供準(zhǔn)確的房產(chǎn)面積，應(yīng)歸建設(shè)部主管；而國家測繪局認(rèn)為房產(chǎn)測繪屬于測繪的一部分，應(yīng)歸測繪局主管。最后協(xié)調(diào)建設(shè)部主管全國的房產(chǎn)測繪管理，負(fù)責(zé)測繪成果的審核、管理和應(yīng)用，并會(huì)同國家測繪局管理房產(chǎn)測繪單位的資質(zhì)。二是國家管理房屋面積測算規(guī)范的部門多達(dá)三家（建設(shè)部、國家測繪局、國家技術(shù)監(jiān)督局），各自制定發(fā)布了各自版本的房產(chǎn)測量技術(shù)規(guī)范，雖然有效解決了房產(chǎn)面積計(jì)算中的一些具體問題，但由于缺乏統(tǒng)一性和連續(xù)性，往往造成房產(chǎn)測繪人員技術(shù)思路上的混亂。三是房地產(chǎn)測繪管理機(jī)構(gòu)的定位不明確，總是反反復(fù)復(fù)，機(jī)構(gòu)性質(zhì)有時(shí)為行政單位，有時(shí)為事業(yè)單位，規(guī)格一時(shí)直轄，一時(shí)掛靠（歸口）。

三、行政壟斷、缺乏競爭

目前的房產(chǎn)測繪領(lǐng)域存在著嚴(yán)重的行政壟斷和地方保護(hù)。一直以來，實(shí)施房產(chǎn)測繪的單位就直屬于當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)行政主管部門——房產(chǎn)管理局（部分為國土房產(chǎn)局），是房管局的所屬的事業(yè)單位。而且按屬地范圍負(fù)責(zé)承擔(dān)，房屋產(chǎn)權(quán)人不能自主選擇測繪單位。因此房地產(chǎn)面積測繪權(quán)只掌握在房管部門隸屬的少數(shù)幾家測繪機(jī)構(gòu)手中，服務(wù)質(zhì)量自然免談，更重要的還在于壟斷。造成房管局測繪隊(duì)在本地市場內(nèi)一家獨(dú)大，沒有競爭壓力。

四、規(guī)范不明、裁量權(quán)大

房地產(chǎn)面積測繪糾紛多是全國性普遍存在的問題，其主要原因就是測量規(guī)范不夠明確，主要有如下幾點(diǎn)：

一是國家管理房屋面積測算規(guī)范的部門多達(dá)三家（建設(shè)部、國家測繪局、國家技術(shù)監(jiān)督局），各自制定發(fā)布了各自版本的房產(chǎn)測量技術(shù)規(guī)范，造成測繪人員技術(shù)思路上的混亂。不同測繪人員的意見不一，最后出現(xiàn)一個(gè)項(xiàng)目可能出現(xiàn)多種測算成果。

二是國際標(biāo)準(zhǔn)的測量規(guī)范原則性較強(qiáng)，而具體性不夠。不少條款沒有具體的解釋，因此對(duì)同一條款，各地的理解也不同，甚至不同測算人員的理解也各不相同。

三是測量規(guī)范跟不上新的建筑形式的變化。現(xiàn)在最新的國標(biāo)規(guī)范是2000年8月頒布的。而隨著房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，涌現(xiàn)了不少新的建筑形式，測量規(guī)范沒有明確界定，比如架空層公共部位是否納入分?jǐn)傔B國家最新的規(guī)范也沒有明確。

五、測繪成果不透明

在各地的房產(chǎn)測繪市場中，測繪成果經(jīng)房管部門所屬的測繪單位測算后，并經(jīng)房管部門實(shí)質(zhì)性審核后，就直接用于辦理產(chǎn)權(quán)登記，而測繪成果作為內(nèi)部資料由房管部門（審核部門）保存，測繪單位和開發(fā)單位也持有該測繪成果，但這三個(gè)部門都沒有公開。因此業(yè)主對(duì)房產(chǎn)面積有疑問，往往無法查詢。要求開發(fā)單位作出解釋，開發(fā)單位往往置之不理，或者對(duì)業(yè)主說面積數(shù)據(jù)是測繪單位測算的而且房管部門審核過的，要去問測繪單位或房管部門；若去問測繪單位，則說成果經(jīng)房管部門行政審核過，具體要問房管局；而房管部門則說，開發(fā)單位和業(yè)主簽訂了合同，有業(yè)務(wù)為業(yè)主解釋清楚。三方面互相推誘，而且測繪成果不公開，導(dǎo)致業(yè)主無法了解房屋建筑面積和公攤面積的具體組成和大小。

六、公攤測算專業(yè)性強(qiáng)

房產(chǎn)面積糾紛經(jīng)常都是公攤面積出問題。由于套內(nèi)建筑面積較容易測出，而公攤面積測算十分復(fù)雜，涉及到幢、棟、層和功能區(qū)的分?jǐn)偂Ｒ环萃恋胤慨a(chǎn)測繪面積報(bào)告書涉及面廣，計(jì)算工程龐大，往往有幾十頁，甚至上百頁。業(yè)主若非專業(yè)人士，幾乎看不懂測繪成果，對(duì)公攤面積的測算更是一頭霧水，如是否可分?jǐn)偂⒎謹(jǐn)偟姆秶⒐珨傸c(diǎn)具體部位等。唯一了解的就是所購買的房屋面積多大，套內(nèi)建筑面積多大和公攤面積多大。

結(jié)語

綜上所述，房產(chǎn)測繪體制改革，將房產(chǎn)測繪經(jīng)營行為與房產(chǎn)測繪監(jiān)督管理分離，房產(chǎn)測繪工作與權(quán)屬登記工作分離。對(duì)社會(huì)而言，可以提高測繪市場的競爭、效率、質(zhì)量和服務(wù)，產(chǎn)生的競爭將會(huì)縮短測繪時(shí)間，降低測繪價(jià)格，有利于業(yè)主盡快拿到房產(chǎn)證；對(duì)政府而言，房產(chǎn)測繪使行政主管部門擺脫開發(fā)商和老百姓的日常糾紛和投訴處理，更加專注于對(duì)測繪企業(yè)的管理，對(duì)測繪市場的立法，減少管理環(huán)節(jié)中的漏洞和政策監(jiān)管的“缺位”；對(duì)于測繪單位而言，徹底落實(shí)它們的企業(yè)地位，放開測繪市場，引進(jìn)競爭機(jī)制，讓測繪單位企業(yè)化，讓他們真正成為市場主體，通過過硬的專業(yè)服務(wù)為市場服務(wù)，以達(dá)到自負(fù)盈虧，自我發(fā)展。endprint