政府權力的清單控制
——以行政法控權論為基礎

郝穎鈺

（250100 中共濟南市委黨校（濟南市行政學院） 山東 濟南）

黨的十八屆三中全會對建立權力清單制度，將政府的權力按“菜單”式明確公布，作了部署安排，首次從頂層設計上，為“控制行政權力”提供了理論和實踐的“試驗田”。近年來，這一制度設計和運作既取得了顯著成效，也還存在一些亟需完善的問題。

一、政府權力清單控制的理論維度

行政法中的“控權論”認為，“行政法定義的第一個含義就是關于控制政府權力的法，其最初目的就是要保證政府權力在法律的范圍內行使，防止政府濫用權力。” “行政法即是用以控制和限制政府權力的法律制約器。” “從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。” “現代行政法的基本功能仍然是控制行政權。”推行政府權力清單制度，其歷史意義和重要性可從三個維度來考量。

（一）是實現國家治理體系與治理能力現代化的必然要求

黨的十九大將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。國家治理體系就是規范國家、社會權力運行和維護公共秩序的一整套制度和程序，包括規范立法行為、行政行為、市場行為、司法行為和社會行為等的全部制度和程序。“善治”是國家治理的理想狀態。由于政府在治理體系中的主導地位，因此，實現“善政”是達到“善治”的首要前提。推行政府權力清單制度，就是走向“善政”、對“法無規定無行政”這一依法行政基本原則的具體落實。

（二）是實現把權力關進制度籠子的應對舉措

“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”習近平總書記多次對權力制約進行了闡述，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。”從以往的實踐來看，我國經歷了“依政策行政”向“依法行政”的理念轉變過程。把權力關進制度的籠子，僅靠法律法規體系是遠遠不夠的，只能說，法律法規給權力運行的籠子搭了個基本框架，而柵欄則是權力清單制度。實行權力清單，是搭建權力控制籠子的重要一環。法律法規規章、法源性規范性文件、權力清單共同構筑了控制權力的制度籠子，是形成“不能腐”局面的重要保障。

（三）是進一步深化行政體制改革的破頸良方

中國特色社會主義進入新時代。新時代對政府提出的新要求是，政府創造環境，人民創造財富。政府的權力必須有明確的邊界，堅決克服政府管理的“越位、缺位、錯位和不到位”等問題。黨的十九屆三中全會對建立“總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系”做了新的部署安排。這就要求，政府的運行需要有一定的規則，政府的行為需要有一定的界限。行政權的行使應當納入法律和制度的軌道，用制度來規避行政權力“尋租”的風險。

二、有關問題分析

近5年來，各地根據中央部署，歷經“清權、減權、優權、制權”四個環節，相繼編制公開了行政權力清單目錄，對推進依法行政起到了重要作用。但也應看到，仍存在一些需完善的問題。

（一）“自我清權”的公正性問題

權力清單的編制，是一次推進法治政府建設的“自我革命”，具體由各級政府部門申報、機構編制部門和法制部門組織審核完成。這種自導自演的工作方式由于缺乏剛性的外部約束力，容易陷入權力自我認定、自我裁量的法理怪圈，不利于政府權力真正置于陽光下，既當運動員，又當裁判員，因此公正性略顯不足。

（二）依清單行政的權威性問題

各地在公布的行政權力清單中要求“嚴格按照行政權力清單行使權力……行政權力清單具有剛性約束力，各部門不得擅自變更，切實做到法定職責必須為、法無授權不可為。”依據上述文件的有關規定，政府各部門及其工作人員在履行職責中，要嚴格依照權力清單所列出的事項實施行政行為。存在的問題是，一方面列入清單的行政權力種類范圍有限，未能窮盡所有；另一方面即使列入范圍的事項，也存在雖有法律法規規定，但卻因為某些原因而未列入《清單》的個別情況，依現有規定則無法履行。因此，從一定程度上看，行政權力的履行從依“法”行政轉換為依“清單”行政，制度上還存在銜接不順暢、需補位的地方。

（三）清單涵蓋范圍不統一的問題

從全國各地已經公開的權力清單內容來看，不論是行政權力的分類、內容，還是表現形式等方面，“各自為政”，都不完全一致。比如在權力分類上，有些市行政權力清單中權力種類為行政審批等9大類權力和其他權力類（9+x）。有些市為行政許可等14項和其他權力（14+x）。且各地納入的部門范圍也不盡相同。另外，“其他權力類”是一個兜底的“筐”，這類事項列入的越多，部門行政權力就越雜亂無章，不利于發揮清單的應有作用。

（四）制度創設與改革依據之間的銜接問題

習近平總書記指出，“注重系統性、整體性、協同性是全面深化改革的內在要求，也是推進改革的重要方法。改革越深入，越要注意協調。”創設權力清單制度，是一項政府自身建設的改革。改革既要敢于突破，也要與相關方面的制度建設同步。在推行權力清單制度中，改革創新與改革的于法有據之間還存在銜接不暢現象。如，省級以上文件制定的審批事項，部分雖已不適應形勢需要，但在法定依據取消或修訂之前，各地往往選擇暫時保留。

三、深化權力清單制約的路徑保障與完善

（一）深入推進頂層設計

一是可根據現行的法律法規、部門規章，國務院各部委、省級各部門研究制定可參照適用的全國或全省的“權力清單參照目錄”，市縣政府再結合地方性法規、政府規章，補充完善目錄。二是立足于賦予省級及以下機構更多的自主權，有效改變地方政府“言必查文件、行必找依據”的如履薄冰狀態，可結合正開展的新一輪黨政機構改革，最大程度上賦予地方政府自主權。

（二）盡快推進清單法制化

一是要在頂層設計上以法律或行政法規形式對權力清單制度進行明確規定；二是在省級及以下方面，要注重強化地方性法規立法，對行政權力清單的形式、內容、實施進行法制化，提高清單的效力等級。特別是要對權力清單制度的實施情況，規定詳細具體的法律責任。如對超越清單范圍、不按權力流程圖履行權力的相關違法行為，嚴格追究法律責任；同時，明確具體的救濟路徑，保障行政相對人的合法權益。三是有效實現政府的行政權力清單與政府部門責任清單的有機結合，推動權責清單與部門職責“三定”的實質融入，使清單體現科學性、具備可行性。同時，強化清單實施情況的評估督查，充分發揮權責清單的基礎性制度作用。

（三）優化簡政放權質量

針對基層存在的不想接、接不住等問題，上級政府在下放事權之前應加強調研，注重聽取基層一線、政務服務中心、便民中心、執法人員的意見，堅持問題導向，以基層“需要”為導向，需要什么就下放什么。同時，應采取有效措施，強化對基層一線工作人員、承接權力實施人員的素質能力培訓，在技術、硬件、人財物等方面向基層傾斜，保障基層的事有機構管、有人干、有人干得了。

（四）強化清單及時調整

行政權力因時而變，清單也是因時而變的。因此，權力清單在履行過程中，清單的編制機構、實施機構應順應政府的功能變化，根據相關法律法規，及時對清單的目錄內容進行調整完善。可適度引入第三方（如律師、社會組織等），調研論證，增強清單的公正性。同時，要探索建立立法保障機制，對需要加強監管而當前尚存薄弱的環節和領域，盡快啟動立法程序進行法律法規保障；對那些不再符合改革發展形勢、不再適應市場經濟要求的法規性文件及時調整或廢止。

（五）強化事中事后監管

對各項行政權力事中事后監管制度查清摸底，凡法律法規規章規定不明確的，不得開展相關執法檢查活動。對法律法規還沒有建立監管制度，但又確需加強監管的公共管理事項，應出臺有效措施，確保監管職責不失位。充分利用好現代信息化技術手段，研究建立事中事后監管平臺，實現信息和資源的共享，完善統一的信用征用、約束機制，讓行為人“一處違法、處處受限”。落實監管方式創新，強化“雙隨機”抽查機制。

（六）統籌推進發揮清單實效

一是要加大對政府部門及其工作人員的培訓教育力度，讓行使權力的人認識到權力公開運行的重要性，敬畏權力。二是要通過12345市民熱線、網絡信箱等群眾表達訴求渠道，加強“兩微一端”、廣播、報紙、電視等新聞媒介的宣傳造勢，建立健全社會公眾廣泛參與的機制。三是要強化對權力清單的使用。清單只有用起來、嚴起來，才有生命力。要將權力清單列為紀檢監察機關開展政風行風評議的參考依據、開展巡視巡察的重要依據，行政訴訟中在審查行政機關職能職責時，也應把權力清單作為重要參考，以此樹立權力清單的“權威”。