公眾參與在環境保護法治中的作用

賀 莉

（030600 中北大學信息商務學院 山西 晉中）

公眾參與環境保護乃至整個環境保護事業的質量，與基層民主、社區建設、教育改革和法制建設密切相關。在推進環境保護中，既要注重公益的參與，又要注重利益的參與。在現有制度的基礎上，完善獎勵舉報制度，通過培訓制度和參訪制度完善輿論監督。在高度重視社會組織作用的同時，也要高度重視社區作用。重視項目推廣，利用項目促進公眾參與環境保護;第五，重視社會發展，夯實公眾參與環境保護的社會基礎。

一、運行中的環境治理現狀

將研究視角定位于行政機關如何應對公眾投訴以及司法機關如何處理環境污染事件相關責任人。基于研究主題與經濟發展之間的關系，我們的研究假設是司法和行政機關對環境污染事件的處理有利于經濟的發展，這表現為GDP的增加。之所以是一個假設，是因為對環境污染事件的處理可能產生兩種效果：第一種效果是，通過天價罰款或處理環境污染事件責任人，造成企業的停產或破產，從而增加當地的失業率、降低工業生產總值。第二種效果是，通過對環境污染事件的處理，起到規范生產和減少環境污染事件賠償支出的作用，通過“殺一儆百”而實際上推動企業生產和工業產值的增加。基于此設想，我們安排了本次調查和研究。

二、高度重視利益相關者的參與

從國內外環境實踐來看，公眾參與環境保護可分為兩類:利益相關參與（出于保護自身利益的參與）和公益參與（出于利他目的的參與）。公眾參與環境保護分為兩種模式:“污染驅動模式”和“世界觀模式”。前者與環境惡化和受害者的生存密切相關，受到具體事件的激勵，后者涉及到對地球健康和平衡的考慮。“污染驅動模式”是指利益相關參與，“世界觀模式”是指公益參與。《指導意見》高度重視公益參與，提出了“鼓勵公益參與，促進環境公益事業健康發展”的循環。但令人遺憾的是，沒有提到另一種類型的參與，即涉眾參與。利益相關者的參與對于環境事業是非常重要的。①提高管理效率。利益相關者比其他主體更愿意參與，比其他主體更投入，因此效率更高。試想把一個河道交由周邊居民（河道的清潔關系到他們的生活質量）管理，還是交由利益無關的外來者管理，哪個更好?顯而易見的是前者。②可以降低管理成本。以污染企業的監管為例，與利益相關的居民通常與污染企業非常接近，因此監管更方便，成本更低。有時候，監督和管理只是“偶然的行為”。在中國，企業經常和政府玩貓捉老鼠的游戲。“白天冒白煙，黑天冒黑煙”是一個生動的寫照。但這種低成本監管的根本原因在于，企業可以避開政府，但卻無法有興趣地避開居民。③我們可以維護我們的環境權益。讓利益相關者參與環境保護是保護他們環境利益的最佳途徑。毫無疑問，如果無法參與，那么自利就是一個空洞的詞語。因此，應加強利益相關者的參與，突出其重要地位。此外，在我國以往的環境保護實踐中，利益關聯參與極為不足。

三、重視社會組織在公眾參與環境保護中的作用

公眾參與本身是無法實現的，在許多情況下，它需要組織起來。因此，社會組織是公眾參與環境保護的重要載體。該方針高度重視社會組織的作用。它不僅提到了社會組織在公眾參與環境保護中的作用，還特別列出了如何發揮社會組織作用的章節。然而，令人遺憾的是，該指南沒有提到社區的作用。我們認為，在公眾目前參與環境保護的情況下，社會組織和社區都有自己的優勢，必須由兩個輪子驅動。社區在公眾參與環境保護中起著重要的作用。其重要性體現在以下幾個方面:首先，社區居民的參與是一種生活參與，即他們參與生活，參與生活的方方面面。這種優勢是其他學科（包括社會組織）無法比擬的。其次，社區具有地方特色，社區居民的參與可以體現本土化的智慧，這也是任何主體（包括社會組織）所沒有的。例如，在保護世界各地許多漁業資源方面，對漁業資源數量變化的判斷和確定主要取決于社區的當地知識。畢竟，社區比外界更了解魚類資源的季節性變化、捕撈魚類的最佳時間以及導致捕撈資源隨時間減少的主要因素。而政府在完全“越俎代庖”后，反而導致漁業資源難以可持續利用。其三，社區居民的參與是和諧社會的重要保障。社會的基本單位是社區，和諧社會的基礎在于和諧社區。和諧社區的打造離不開公眾參與，社區居民積極參與環境管理，可以增強社會資本，促進和諧社區建設乃至和諧社會建設，這種收獲無疑是巨大的。所以，我們認為《指導意見》應該非常重視社區的作用，并且應該包括一個關于如何發揮社區作用的特別章節——例如，給予社區更多的權力來保護居民的環境權利;減輕社區負擔，讓社區在保護生態環境方面發揮更大作用;要合理劃分政府與社區的界限，使兩者相輔相成、相得益彰，共同建設生態文明。賦予社會必要的監督權，發揮社會對污染企業的監督作用。

四、建議

1.重視環境污染事件信息來源

目前我國環境公開主要采取單向形式，因此，應將信息公開的主動權從政府手中轉移到公眾手里，依公眾的要求與申請提供環境事件的處理結果。為保證公開信息的全面性、真實性、及時性，應由司法、環境保護部門建立專門系統與平臺。

2.強化公眾參與的對話平臺

構建各省、全國統一環境污染事件統一公示系統與平臺，量化環境治理現狀，公示環境處理案件相關具體數據，維護人民群眾知情權，減少地方保護主義，保護公眾的合法權益。繼而推進各級部門對全國、各省的污染治理現行情況的了解，促進相關政策的出臺。

3.量化、透明化數據統計

建立群眾專門監督平臺，建立平臺管理公示機制，增加群眾的參與度，激勵公眾自覺自愿監督環境污染事件，加強前期預防的可前瞻性。