我國(guó)醫(yī)事立法權(quán)限配置及其制度完善

鄧 軍

（572000 三亞市中醫(yī)院 海南 三亞）

一、研究背景

鑒于當(dāng)代醫(yī)療活動(dòng)的技術(shù)、社會(huì)、跨國(guó)等復(fù)雜方面以及相應(yīng)的眾多風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問題，醫(yī)療活動(dòng)的法律監(jiān)管已成為各國(guó)公共政策的必然選擇。更具體的“中國(guó)問題”是，在國(guó)家醫(yī)療改革深入推進(jìn)之際，如何構(gòu)建一個(gè)基于法治的醫(yī)療服務(wù)合法化“治理結(jié)構(gòu)”，以及如何建立一個(gè)具體的制度方法。考慮到病人的權(quán)益和醫(yī)療保健的發(fā)展，這已經(jīng)成為立法者的一個(gè)重要問題。這個(gè)問題并非完全基于理論探究，而是來(lái)自對(duì)中國(guó)醫(yī)療法律實(shí)踐中立法權(quán)錯(cuò)位的法律資源“錯(cuò)位”的深入思考。2009年，國(guó)家衛(wèi)生改革政策對(duì)醫(yī)療立法的要求表明，探索醫(yī)療立法權(quán)力的分配對(duì)于通過立法促進(jìn)公共衛(wèi)生政策的實(shí)施具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。正因?yàn)槿绱耍疚脑噲D在修訂《立法法》時(shí)對(duì)我國(guó)醫(yī)療立法權(quán)限的劃分做出初步的回答。

二、我國(guó)醫(yī)事立法缺失檢討及其歸因分析

（一）醫(yī)事立法的“失衡現(xiàn)象”

醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保險(xiǎn)和衛(wèi)生監(jiān)督有機(jī)地構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家的衛(wèi)生保健體系。2009年，國(guó)家衛(wèi)生改革政策提議建立四個(gè)系統(tǒng):醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)、公共衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)、醫(yī)療保障系統(tǒng)和藥品供應(yīng)保障系統(tǒng)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)沒有嚴(yán)格區(qū)分公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)的基本屬性、供應(yīng)模式以及政府和社會(huì)各自的責(zé)任。醫(yī)療立法不被視為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的子系統(tǒng)。這種立法觀點(diǎn)直接或間接影響了中國(guó)醫(yī)療服務(wù)法律體系的整體規(guī)模和質(zhì)量，醫(yī)療衛(wèi)生法律體系整體呈現(xiàn)出“兩個(gè)不平衡”：①公共衛(wèi)生法律制度與醫(yī)療服務(wù)法律制度的數(shù)量失衡；②醫(yī)事法體系內(nèi)部的失衡。

（二）醫(yī)事立法的價(jià)值偏離

自1985年以來(lái)，中國(guó)醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)化改革的失敗導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，如“看病難、看病貴”，醫(yī)患之間缺乏信任的問題日益嚴(yán)重。“以市場(chǎng)為導(dǎo)向”的改革實(shí)驗(yàn)沒有增強(qiáng)醫(yī)療行業(yè)的法律意識(shí)，并堅(jiān)持了以前醫(yī)療行業(yè)控制制度下的法律制度，導(dǎo)致2002年后中國(guó)醫(yī)療訴訟數(shù)量激增，以及醫(yī)療暴力事件頻發(fā)的現(xiàn)狀。與此同時(shí)，醫(yī)療市場(chǎng)的動(dòng)蕩和部分“無(wú)序”更清楚地證實(shí)了醫(yī)療行業(yè)自我監(jiān)管模式的衰落和加強(qiáng)立法監(jiān)管的緊迫性。這種價(jià)值轉(zhuǎn)移主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：①行業(yè)自律異化；②“職業(yè)利益”與“病人權(quán)益”的對(duì)抗。

（三）《立法法》制度缺陷的消極影響

我國(guó)醫(yī)療立法缺陷的產(chǎn)生和存在有許多原因，包括體制原因和深刻的立法背景，以及迫切需要解決的認(rèn)知問題。這些因素相互吸引、相互消除，導(dǎo)致我國(guó)醫(yī)學(xué)法律觀念落后、制度不完善、功能不充分的復(fù)雜生態(tài)。然而，目前大多數(shù)研究只集中在從“制度”角度研究國(guó)家公共政策變化的對(duì)策。本文認(rèn)為，中國(guó)《立法法》體系的缺失是中央立法層面的“不作為”、“部門立法層面的過度行為”和地方立法中的“禁止行為”并存的重要制度原因。清單如下：①基本醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的立法權(quán)沒有明確規(guī)定；②部門制定法規(guī)的權(quán)力缺乏必要的約束；③缺乏立法監(jiān)督機(jī)制。

三、《立法法》修改視野下優(yōu)化醫(yī)事立法權(quán)配置的若干維度

（一）基本醫(yī)事法律制度制定權(quán)的完善

建立醫(yī)療法律的基本框架法律規(guī)范已經(jīng)成為醫(yī)療立法的“重中之重”。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域缺乏一部基本的醫(yī)療服務(wù)法來(lái)界定醫(yī)療主體、醫(yī)療行為和管理、醫(yī)患關(guān)系和醫(yī)療責(zé)任等具體問題，政府保護(hù)公民健康權(quán)的基本責(zé)任也沒有明確界定，這使得國(guó)家衛(wèi)生改革的公共政策無(wú)法“實(shí)現(xiàn)”具體的法律權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任。

（二）國(guó)務(wù)院及其所屬部門醫(yī)事立法權(quán)的協(xié)調(diào)與制度構(gòu)建

在當(dāng)前的立法體制下，中國(guó)國(guó)家立法權(quán)的削弱及其對(duì)中央政府立法權(quán)的依賴與中央政府立法權(quán)的解體是互為因果的。除了全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的醫(yī)療法律外，國(guó)務(wù)院和衛(wèi)生行政部門還制定了大量重要的醫(yī)療法律法規(guī)。醫(yī)療管理?xiàng)l例更多來(lái)自國(guó)家衛(wèi)生行政部門。這些規(guī)章制度在醫(yī)療活動(dòng)的管理中發(fā)揮著重要的監(jiān)管作用。然而，如何劃分國(guó)務(wù)院及其所屬衛(wèi)生行政部門之間的立法權(quán)沒有法律依據(jù)。為了合理解決這個(gè)問題，本文認(rèn)為宜一方面實(shí)行醫(yī)事授權(quán)立法的完善，另一方面要強(qiáng)化規(guī)章制定權(quán)的法律制約。

四、結(jié)語(yǔ)

《基本醫(yī)療保障法》與《基本醫(yī)療法》和《公共衛(wèi)生法》之間的理論關(guān)系、立法供給的制度邏輯和時(shí)間差異仍然是一個(gè)有待深入討論的研究課題，其調(diào)查和起草中的立法權(quán)也十分突出。誠(chéng)然，科學(xué)合理地分配醫(yī)療立法權(quán)將有助于通過立法明確所有利益相關(guān)者的責(zé)任，有助于建立多主體醫(yī)療服務(wù)信息共享機(jī)制、合作機(jī)制和自律機(jī)制，并確保醫(yī)療服務(wù)治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行。在這方面，澄清了立法法中關(guān)于醫(yī)療事務(wù)的立法權(quán)威及其制度的改進(jìn)，將成為未來(lái)中國(guó)醫(yī)療立法發(fā)展的重要制約條件。