罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督的窘境及路徑探析

韓忠偉

（730070 甘肅政法學(xué)院法學(xué)院 甘肅 蘭州）

我國現(xiàn)行刑法分則中共有451個罪名，其中涉及罰金刑的罪名有220個，占刑法罪名總數(shù)的49%。實踐中與刑法對罰金刑的高適用率形成鮮明對比的是罰金刑的執(zhí)行率過低、執(zhí)行不規(guī)范以及檢察監(jiān)督的無奈。近年來，隨著刑罰輕緩化和社會化的發(fā)展，刑法修正案越來越重視罰金刑的適用，其在我國刑罰體系中的地位逐漸凸顯。罰金刑在刑法罪名和實務(wù)判決中廣泛適用的同時，罰金刑“空判”現(xiàn)象也越來越嚴重，“久判不執(zhí)”嚴重損害了法律權(quán)威和司法公信力。司法實踐中，檢察機關(guān)對罰金刑執(zhí)行監(jiān)督的缺位與無力，制約了檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮，如何解決罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督不力問題確保檢察職能發(fā)揮，值得思考和探討。

一、罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督窘境及原因分析

法院大量的罰金刑判決得不到執(zhí)行。有的法院執(zhí)行部門立案執(zhí)行罰金刑為零，有的法院在刑事審判部門移交到執(zhí)行部門后，執(zhí)行率也很低。這也凸顯了檢察機關(guān)對罰金刑執(zhí)行檢察工作的緊迫性，然而，罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督存在的一些問題嚴重制約檢察監(jiān)督功能的發(fā)揮。

（一）可操作性的罰金刑執(zhí)行監(jiān)督法律規(guī)定缺失

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》中第633條第一次以準立法的形式將罰金刑執(zhí)行監(jiān)督職權(quán)授予人民檢察院監(jiān)所檢察部門(現(xiàn)更名為刑事執(zhí)行檢察局)。第658條對罰金刑執(zhí)行的監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容等相對予以明確，但上述規(guī)定對罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定過于原則化，對于檢察機關(guān)獲得罰金刑執(zhí)行案件信息的途徑、開展罰金刑執(zhí)行檢察工作的具體方法和程序、執(zhí)行機關(guān)在收到檢察機關(guān)的檢察建議或糾正違法通知書時不采納或拒絕糾正的法律后果等問題均未明確規(guī)定，與司法實踐脫節(jié)[1]。

在具體立法規(guī)定缺失的情況下，許多地方只能自行摸索，不乏有一些有效的經(jīng)驗和做法，但也出現(xiàn)了諸多監(jiān)督盲區(qū)。其一，定位不準，超越職能。檢察機關(guān)在法院罰金刑執(zhí)行不作為時，難免急于求成，超越職能，越俎代庖。有些基層檢察機關(guān)的工作甚至包括開展被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況調(diào)查，替代法院進行財產(chǎn)調(diào)查，沒有把握好檢察機關(guān)在罰金刑執(zhí)行中的法律監(jiān)督職能。其二，監(jiān)督方式缺乏強制力。目前檢察機關(guān)進行罰金刑執(zhí)行監(jiān)督的最終方式是制發(fā)《檢察建議》或者《糾正違法通知書》，檢察建議、糾正違法通知書的采納與否完全取決于執(zhí)行機關(guān)，即使法院不予以糾正，也無法產(chǎn)生不利的后果，檢察機關(guān)對執(zhí)行的監(jiān)督缺乏強制力，嚴重削弱了檢察監(jiān)督的作用。三是罰金刑執(zhí)行監(jiān)督缺乏有力保障。目前，刑事執(zhí)行檢察隊伍的配備普遍存在年齡偏大、人員老化、人數(shù)較少、整體素質(zhì)不高、專業(yè)能力相對較弱的情況，僅能適應(yīng)原有工作職能需要，無法滿足新刑訴法賦予執(zhí)檢部門開展罰金刑執(zhí)行監(jiān)督多項新增業(yè)務(wù)需求，影響了執(zhí)行監(jiān)督工作的全面深入開展。

（二）罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督內(nèi)容單一，范圍局限

由于立法層面缺乏罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督具體程序和執(zhí)行監(jiān)督效果的保障措施，罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍局限，內(nèi)容單一。一方面，檢察機關(guān)出于績效考量將罰金刑執(zhí)行檢察工作局限于監(jiān)督罰金刑是否得以全部執(zhí)行，對罰金刑執(zhí)行過程中違法行為的監(jiān)督缺位。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》的規(guī)定，檢察機關(guān)主要對罰金刑執(zhí)行中的下列活動實行監(jiān)督：①罰金是否依法及時執(zhí)行；②中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行是否合法；③罰金是否依法及時全部上繳國庫；④罰金刑執(zhí)行活動中的其他違法情形。所以，罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督不僅要關(guān)注罰金是否全部執(zhí)行，更應(yīng)關(guān)注整個執(zhí)行過程中執(zhí)行機關(guān)是否存在違法情形。執(zhí)行機關(guān)在罰金刑執(zhí)行過程中可能存在的違法行為有：①執(zhí)行主體不合法，刑事審判部門代執(zhí)行部門執(zhí)行。②執(zhí)行程序不規(guī)范，存在“未判先罰”現(xiàn)象，法院為了確保罰金刑得以執(zhí)行，在作出判決前先督促被告人及其家屬繳納罰金。為了保證執(zhí)結(jié)率，法院采取應(yīng)當立案的罰金刑執(zhí)行案件不予立案的方式，使案件不進入執(zhí)行程序等；③執(zhí)行時限不嚴格，存在罰金刑久拖不結(jié)，不嚴格按照執(zhí)行期限辦理的情況；④執(zhí)行效果較差，“空判”現(xiàn)象嚴重。這些違法違規(guī)現(xiàn)象都應(yīng)是檢察機關(guān)對罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督的內(nèi)容。另一方面，檢察機關(guān)將罰金刑執(zhí)行檢察工作局限在判決時的執(zhí)行情況，缺乏對審判部門移交執(zhí)行部門后以及罪犯在監(jiān)獄服刑期間罰金刑的執(zhí)行監(jiān)督。

（三）檢察機關(guān)難以獲取罰金刑執(zhí)行案件信息

法院在罰金刑執(zhí)行活動中，既扮演裁判者，又扮演執(zhí)行者，“審執(zhí)合一”模式下案件罰金刑的執(zhí)行信息一般在法院內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)[2]。不僅最高法在2014年關(guān)于《刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》中沒有將罰金刑執(zhí)行情況移送檢察機關(guān)進行監(jiān)督的條款，在2017年實施的《關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律的規(guī)定》第38條規(guī)定中，法院將反映]罰金刑判決執(zhí)行、履行情況的有關(guān)材料一并隨案移送的對象也僅僅為刑罰執(zhí)行機關(guān)。通過現(xiàn)行的法律法規(guī)不難看出法院既沒有將]罰金刑執(zhí)行情況和相關(guān)材料移送、告知檢察機關(guān)的義務(wù)，也缺乏自覺接受監(jiān)督的意識。加之法檢兩院之間亦沒有建立相應(yīng)的信息共享機制，導(dǎo)致檢察院僅能通過本院案管或者公訴部門收到的判決書來獲取罰金刑有限的判決信息，無法確切直接地獲取法院執(zhí)行部門對罰金刑的執(zhí)行、變更、上繳等最新信息。信息不對稱是當下罰金刑執(zhí)行監(jiān)督的最大障礙。

《最高人民法院關(guān)于刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》第七條規(guī)定，罰金刑執(zhí)行程序應(yīng)為：法院刑事審判部門在判決罰金刑后將有關(guān)材料移交立案部門審查立案，立案后移送執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行。在罰金刑執(zhí)行的檢察監(jiān)督過程中，檢察機關(guān)監(jiān)督缺乏案件信息來源。很多法院在作出涉罰金刑刑事裁判時，不主動將判決書和執(zhí)行通知書送達檢察機關(guān)的執(zhí)檢部門備案，致使檢察機關(guān)對罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督信息缺乏。無論是法院執(zhí)行機構(gòu)在罰金刑執(zhí)行過程中，還是罪犯在監(jiān)獄服刑期間的罰金刑執(zhí)行，檢察機關(guān)都無法掌握罰金刑執(zhí)行活動的完整信息，知情權(quán)得不到切實保障。加之法律沒有賦予檢察機關(guān)對罰金刑被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況的調(diào)查權(quán)，其無從獲知被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況并判斷其履行能力，也無法獲悉執(zhí)行機關(guān)的執(zhí)行工作情況。檢察機關(guān)在缺乏罰金刑執(zhí)行信息的情況下，只能依靠被執(zhí)行人和案外人的申訴、控告和舉報來啟動罰金刑的檢察監(jiān)督程序。

二、罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督職能發(fā)揮的路徑探尋

罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督本應(yīng)是解決罰金刑“空判”問題的利器，但是立法缺失、監(jiān)督內(nèi)容單一、范圍局限、缺乏案件來源、監(jiān)督被動等問題已經(jīng)嚴重影響罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督職能的效果。從發(fā)掘罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督案源、明確監(jiān)督程序和法律后果、創(chuàng)新監(jiān)督方式三個方面探討罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督的出路。

（一）發(fā)掘罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督案件來源

為檢察機關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門提供罰金刑執(zhí)行活動的完整信息，切實保障檢察機關(guān)對罰金刑執(zhí)行活動的知情權(quán)是做好罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，提高罰金刑執(zhí)結(jié)率的必要條件。

1.建立罰金刑執(zhí)行法律文書移交備案制度

法律文書是罰金刑執(zhí)行監(jiān)督的啟動依據(jù)之一，因此應(yīng)該加強與法院的溝通，建立罰金刑執(zhí)行法律文書備案移送機制，將執(zhí)行部門的立案決定書、執(zhí)行通知書和執(zhí)行終結(jié)、中止、減免裁定等副本同步移送。首先，罰金刑執(zhí)行由法院作出判決后自己負責(zé)執(zhí)行，執(zhí)行的開始及結(jié)果都由法院自行掌握。除了與自由刑并處的罰金刑能見到執(zhí)行通知書副本以外，檢察機關(guān)一般接觸不到關(guān)于罰金刑執(zhí)行情況的相關(guān)法律文書。因此，執(zhí)行法律文書備案是進行罰金刑監(jiān)督的重要程序之一，即判決后法院應(yīng)將包括單處罰金刑的執(zhí)行通知書副本連同判決書副本及時交檢察院備案，執(zhí)行完畢的也要將執(zhí)結(jié)通知書交檢察院備案。執(zhí)行的過程中發(fā)生比較重要的情況，比如可能需要減免罰金刑數(shù)額的，也應(yīng)隨時將相關(guān)法律文書副本交檢察院。其次，建立與偵查、起訴機關(guān)及其他部門的財產(chǎn)信息溝通平臺。檢察機關(guān)主動延伸檢察職能，在公訴時對可能判處罰金刑刑罰的犯罪嫌疑人的財產(chǎn)狀況調(diào)查評估結(jié)果隨卷附送法院，便于法官在審判時進一步了解，查清被告人的財產(chǎn)狀況，為罰金刑的執(zhí)行提供線索。監(jiān)所檢察部門駐所檢察室在駐所檢察的過程中做好犯罪嫌疑人的教育工作，及時的了解其財產(chǎn)情況，并及時反饋給法院，為執(zhí)行創(chuàng)造有利條件。再次，被判處罰金刑案件的罪犯服刑期間符合減刑、假釋條件，監(jiān)獄向法院提出減刑、假釋建議的同時，應(yīng)告知檢察機關(guān)罪犯在服刑期間罰金刑的執(zhí)行情況。

2.賦予刑事檢察執(zhí)行部門罰金刑執(zhí)行的調(diào)查權(quán)

建議將可能判處罰金刑案件的罪犯（犯罪嫌疑人）財產(chǎn)狀況的調(diào)查提前到偵查階段，要求犯罪嫌疑人如實告知全部財產(chǎn)狀況，并進行登記、核查，公訴部門對偵查部門移送的財產(chǎn)狀況進行審查，執(zhí)檢部門在判決生效后根據(jù)實際情況，及時啟動罰金刑執(zhí)行監(jiān)督程序，對法院是否依法啟動執(zhí)行程序，減免罰金數(shù)額，中止、終止執(zhí)行等執(zhí)行活動是否合法進行監(jiān)督。

（二）明確罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督程序和法律后果

目前我國法律體系中缺乏對罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督的辦案程序和強制約束力的規(guī)定，以至于司法實踐中罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督流于形式。立法層面應(yīng)當對罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案程序和法律約束力規(guī)制作出具體明確的規(guī)定。

1.賦予檢察機關(guān)申請罰金刑執(zhí)行的程序啟動權(quán)

生效的刑事判決中雖明確規(guī)定了罰金的繳納期限，但因罪犯大多被判處實體刑，不管其有無執(zhí)行能力，都很少主動繳納罰金。從執(zhí)行啟動的程序來看，一般的民事和行政案件都有申請執(zhí)行人，而判處罰金的案件，罰金執(zhí)行的啟動卻無人提起[3]。故可以賦予檢察院申請罰金刑執(zhí)行程序啟動的權(quán)利，從而可以進一步督促法院依法執(zhí)行罰金刑。

2.明確罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督的程序和措施

檢察機關(guān)根據(jù)自行發(fā)現(xiàn)的線索或者被執(zhí)行人、案外人的申訴、控告、舉報信息啟動罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督程序。通過書面審查的形式進行初查，符合立案條件的進行立案審查，展開全面調(diào)查核實。罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督程序分為三個階段。一是案件梳理和調(diào)查摸底階段。對法院單處或并處罰金刑的案件進行全面梳理，掌握法院罰金刑執(zhí)行總體情況和基本底數(shù)，建立執(zhí)行監(jiān)督案件檔案。對罰金刑已執(zhí)行的案件進行審查，檢察罰金執(zhí)行程序、上繳國庫等情況；對罰金刑未執(zhí)行的案件進行審查，調(diào)查被執(zhí)行人銀行存取款信息、經(jīng)濟收入狀況、履行能力等情況。二是核實糾正和提出建議階段。對梳理和摸底的罰金刑執(zhí)行的案件認真核實，根據(jù)實際情況不同，對法院罰金刑已執(zhí)行案件存在違法情況的，提出糾正意見；對罰金刑未執(zhí)行案件，經(jīng)調(diào)查核實法院依法應(yīng)當執(zhí)行的，提出執(zhí)行建議。三是形成案例和總結(jié)經(jīng)驗階段。通過個案罰金刑執(zhí)行監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題及糾正情況、調(diào)查核實及提出建議情況等進行認真總結(jié)，形成典型監(jiān)督案例和工作經(jīng)驗總結(jié)，并及時報告上級檢察機關(guān)。對個案提出罰金刑執(zhí)行建議，促使法院罰金刑執(zhí)行整體推進，突出檢察監(jiān)督效果。

3.明確法院不接收檢察建議或者不予糾正違法的法律后果

法院在收到檢察機關(guān)的糾正違法通知書或者檢察建議時，應(yīng)當及時接收，確實存在違法行為的應(yīng)及時予以糾正并在15日內(nèi)向檢察機關(guān)反饋處理結(jié)果。檢察機關(guān)可以建議更換執(zhí)行人員，同時明確法院拒不糾正和拒不采納建議的督促程序和法律責(zé)任，比如可以向上一級法院、同級黨委、人大進行反映，強化罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督的強制執(zhí)行力。

三、實踐探索罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督的有效方式

在立法尚無具體明確規(guī)定的情況下，檢察機關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門在開展罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督實踐工作中，應(yīng)根據(jù)自身人員配備的實際情況，需在罰金刑執(zhí)行監(jiān)督職能范圍內(nèi)創(chuàng)新工作方法，積極探索有效的監(jiān)督方式。

（一）搭建罰金刑執(zhí)行信息平臺，實時常態(tài)監(jiān)督

對于可能被判處罰金的案件，從偵查階段到執(zhí)行階段，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”搭建罰金刑執(zhí)行信息共享平臺，建立罰金刑執(zhí)行大數(shù)據(jù)庫。偵查機關(guān)提供罪犯的財產(chǎn)和查封凍結(jié)扣押情況，法院提供罪犯的罰金刑判決和執(zhí)行情況。同時，暢通群眾對罰金刑執(zhí)行的監(jiān)督舉報渠道。從而使檢察機關(guān)實現(xiàn)對罰金刑執(zhí)行實時跟蹤、常態(tài)監(jiān)督。

（二）建立“五類犯罪”服刑人員減刑、假釋與罰金刑執(zhí)行相掛鉤機制

鑒于法院在減刑、假釋相關(guān)規(guī)定中已經(jīng)明確財產(chǎn)性判項的履行情況作為可以減刑的綜合考察因素之一，刑事執(zhí)行檢察部門可以在監(jiān)獄內(nèi)部重點核實“五類犯罪”服刑人員存款、消費流水記錄，查閱罪犯檔案，向同監(jiān)室服刑人員了解情況，對提供家庭困難證明的服刑人員自行或者委托其居住地刑事執(zhí)行檢察部門進行核實等方式進行多方位了解，對確有履行能力而不履行或者不全部履行生效裁判中罰金刑判項的服刑人員在罪犯減刑、假釋時向法院提出檢察建議，監(jiān)督罰金刑執(zhí)行。

（三）根據(jù)被執(zhí)行人履行能力采取不同的監(jiān)督方式

罰金刑的被執(zhí)行人大體分為兩種：一是確無履行能力的，特別是一些盜竊犯、詐騙犯等，經(jīng)濟能力差是其犯罪的重要原因，這類罪犯確無罰金刑履行能力；二是有能力履行拒不履行的，如多數(shù)職務(wù)犯。

對于確無履行能力的被執(zhí)行人，可以借鑒德國和日本的罰金刑易科制度，由檢察機關(guān)向法院提出檢察建議，以自由刑替代罰金刑。這樣既可以追究罪犯的刑事責(zé)任，又可以使罰金刑得以執(zhí)行，法律權(quán)威得以維護。同時，對于這類罪犯，檢察機關(guān)在對罰金刑執(zhí)行進行檢察監(jiān)督時，從審查起訴階段，公訴機關(guān)對可能判處罰金刑的犯罪嫌疑人，在結(jié)合偵查機關(guān)調(diào)查的財產(chǎn)狀況后發(fā)現(xiàn)該犯罪嫌疑人即使被判處罰金也難以執(zhí)行的，在提出公訴意見時可以向法院說明，法院在判處罰金刑時除了考慮犯罪情節(jié)，還應(yīng)結(jié)合該公訴意見。

對于有能力履行而拒不履行罰金刑，法院應(yīng)當執(zhí)行而不執(zhí)行的情況，特別是一些職務(wù)犯，檢察機關(guān)應(yīng)向法院發(fā)出糾正違法通知書，督促其切實執(zhí)行罰金刑。同時，通過個別談話、法制教育等方式，向罪犯及其家屬進行法制教育，提高其履行罰金刑義務(wù)的積極性和主動性。另外可以考慮引入民事執(zhí)行中的失信被執(zhí)行人名單制度，建議法院將拒不履行罰金刑的被執(zhí)行人納入失信被執(zhí)行人名單中。

（四）加強基層刑事執(zhí)行檢察隊伍建設(shè)

從監(jiān)所檢察轉(zhuǎn)變?yōu)樾淌聢?zhí)行檢察，執(zhí)檢工作職責(zé)范圍不斷擴大，隊伍的結(jié)構(gòu)和數(shù)量成為掣肘罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的瓶頸。因此，檢察機關(guān)應(yīng)加強執(zhí)檢隊伍建設(shè)，積極爭取上級主管部門、領(lǐng)導(dǎo)的支持，以司法體制改革的契機，不斷充實隊伍力量、優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)。加強基層檢察機關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門的建設(shè)，充實基層執(zhí)檢隊伍尤為迫切，應(yīng)注重對執(zhí)檢專業(yè)人才的重點培養(yǎng)，加強罰金刑執(zhí)行檢察監(jiān)督等相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高人員素質(zhì)，以更好地適應(yīng)罰金刑執(zhí)行檢察工作的全面開展，也是財產(chǎn)刑檢察監(jiān)督的最好最有力的方法。