居民家庭經濟狀況核對工作中公民隱私權保護研究

徐 穎 夏 天

（1.330038 江西省居民家庭經濟狀況核對中心 江西 南昌2.330077 江西省社會科學院 江西 南昌）

“十三五”規劃明確提出要求，“建立健全社會救助家庭經濟狀況核對機制，努力做到應救盡救、應退盡退。”居民家庭經濟狀況核對作為健全社會救助體系的重要手段，主要通過運用信息化手段對申請社會救助對象的收入狀況、財產狀況及支出狀況進行核對，幫助社會救助部門準確認定救助對象，實現精準救助、應救盡救、應退盡退，保證救助公平。但由于居民家庭的經濟狀況大多為個人隱私，政府部門成立的專門機構對其進行調查與核對，意味著公權力與私權利產生了沖突。因此，探索研究居民家庭經濟狀況核對工作中公民隱私權的保護，實現兩者之間的有效制衡，有利于提高核對工作的合法性和標準化，對提高社會救助體公平公正程度、加快民政事業法治化發展、完善社會公共信用誠信體系建設有積極的推動作用。

一、公民隱私權保護的重要性

個人隱私又稱私人生活秘密或私生活秘密，是指私人生活安寧不受他人非法干擾，私人信息保密不受他人非法收集、刺探和公開。隨著經濟快速發展，我國城鎮化速度不斷加快，人口大量流動的現狀推動著社會形態逐步從傳統熟人社會向現代陌生人社會轉變，公民對隱私權保護的訴求日益高漲。

（一）隱私權的法律保護

1.憲法保護

我國現行憲法雖然沒有明確對隱私權保護作出規定，但間接對“公民的隱私信息不容侵犯”給予了確認。憲法三十三條規定：“國家尊重和保障人權。”憲法第三十八條規定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。”憲法第三十九條規定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”憲法第四十條規定：“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”這些規定一方面表明我國法律對公民隱私權的重視程度極高，另一方面也為其他部門法進一步對隱私權進行保護提供了憲法依據。

2.民法保護

我國現行的民法通則同樣沒有對隱私權進行明確規定，僅在第一百零一條規定：“公民、法人享有名譽權，公民的人格尊嚴受法律保護，禁止用侮辱、誹謗等方式損害公民、法人的名譽。”但我國民法對隱私權的保護并不止步于此，除各種司法解釋外，在2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議上，通過了《中華人民共和國民法總則（草案）》的審議。即將于2017年10月1日起正式施行的民法總則中第一百一十一條規定：“自然人的個人信息受法律保護。任何組織和個人需要獲取他人個人信息的，應當依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個人信息，不得非法買賣、提供或者公開個人信息。”由于我國憲法沒有明確“隱私權”這一概念，因此新的民法總則中依舊沒有出現“隱私”字眼，但明確了自然人的個人信息受到法律保護，實現了對公民隱私更為深入的保護。

3.刑法保護

刑法第二百四十五條第一款規定：“非法搜查他人身體、住宅，或者非法侵入他人住宅的，處三年以下有期徒刑或者拘役。”第二百四十六條第一款規定：“以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事實誹謗他人，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利。”第二百五十二條規定：“隱匿、毀棄或者非法開拆他人信件，侵犯公民通信自由權利，情節嚴重的，處一年以下有期徒刑或者拘役。”第二百五十三條第一款規定：“郵政工作人員私自開拆或者隱匿、毀棄郵件、電報的，處二年以下有期徒刑或者拘役。”通過對侵害隱私權的行為追究刑事責任，為保護公民隱私權提供了的有效保障。

（二）隱私權保護之價值

1.維護個人尊嚴，保障私生活的自由

人類對隱私保護的需求來源于人類的羞恥本能，若一個人的個人私生活被監聽窺視、個人信息被公之于眾、個人事務被隨意干涉，對個人精神上產生的負面影響不亞于強迫他赤身裸體立于公眾的目光之中，個人尊嚴蕩然無存的同時，他將無法對自己的私人事務持有最終決定的權利，繼而喪失社會個人的獨立地位。“當我們的隱私被非法地暴露于公眾面前時，我們的自尊也被摧殘了，我們與他人之間的關系也受到了損害，這就是法律為什么要保護隱私的原因。”對公民隱私權加以保護，可以保證公民自主處理并決定私人事務，有效排除外界不當干擾與非法侵害，確保每一個社會獨立個人都能夠得到平等對待，不會因個人秘密被他人知曉而被社會給予負面評價與歧視。

2.構建有限政府，限制公權力濫用

為保護公民私權利，現代有限政府應運而生。“無論憲法的產生、憲法的內容，還是憲法實踐都始終貫穿著權利制約權力這一基本紅線”，隱私保護作為憲法規定的內容之一，在公民和政府之間清晰劃分出“私人自治”的獨立領地，為公權力的行使確定了一個邊界，有效約束了國家公權力過分擴張。在隱私權的自治空間內，公權力無權干預公民私人事務，公民可以完全遵從“意思自治”，在不違反法律禁止性規定的前提下，依照自己的個人意志而行動，最大限度保證自己私生活的獨立性和特異性。

二、居民家庭經濟狀況核對與隱私保護的沖突與平衡

根據《中華人民共和國民政行業標準MZ/T073-2016》（居民家庭經濟狀況核對數據元）內容，居民家庭經濟狀況核業務內容共有五大類35小類，涵蓋家庭收入、車輛、不動產、存款、股票、基金、商業保險、債券、工商登記、納稅情況等諸多收入和財產信息。核對內容幾乎全部屬于公民個人隱私信息，其中以金融隱私信息居多。

（一）居民家庭經濟狀況核對與隱私保護的沖突

1.沖突的根源

居民家庭經濟狀況核對的目的是為了幫助社會救助部門準確認定救助對象，努力做到應救盡救、應退盡退，不斷提高社會救助公平性，其本質是維護社會公平及公共秩序。

目前，江西省各級核對機構對核對對象經濟狀況信息的收集主要通過兩個途徑：一是核對對象自行申報；二是依托掌握公民個人信息的第三方協助，與第三方進行數據對接、信息共享。在實踐中，由于核對對象對隱私暴露存有抵觸情緒，或核對對象存有騙保心理，自行申報的經濟狀況往往不準確，甚至是虛假的。因此，為確保核對結果真實、準確，提高救助的精準度，江西省的核對工作主要還是以依托第三方協助為主要手段。

公民在生活中會因不同的目的、不同的行為在不同的機構部門留下不同的信息，如在工商部門留存工商登記信息，在房管部門留存房屋交易信息，在公安部門留存車輛交易信息，在銀行等金融機構留存存款、理財等資產信息。掌握這些信息的第三方，無論是政府部門還是金融機構，均對這些信息負有保密義務，除法律明文規定的情形外，不得向除本人之外的第三人透露。這些機構部門的保密義務，來源于對公民的隱私權保護。據此，隱私權就與核對機構的行為產生了沖突。兩者沖突的根源在于價值追求的不同、實現機理各異的私權利與公權力之間的沖突，是個體權利本位與社會權利本位的沖突。

2.沖突的表現

雖然核對所涉部門眾多，但向不同部門收集信息的行為與隱私保護產生的沖突程度有輕有重，其中最為激烈的沖突表現在向金融機構收集金融資產信息。核對機構作為政府部門，與工商、稅務、房管等第三方政府部門性質相同或類似，雙方能夠在守法的前提下，達成維護社會公平及公共秩序的一致目的，繼而通過政府內部規范制度，在法律不禁止的情況下實現信息共享。而金融機構與核對機構分屬不同體系，金融機構受到市場調控的規律制約，自有一套行業標準，同時由于金融資產信息的特殊性，相比政府部門，金融對客戶隱私信息的保密要求更為嚴格。

隨著我國移動支付技術的高速發展，現金貨幣在日常生活中的使用頻率越來越低，大量的經濟往來只需通過使用金融機構移動客戶端即可完成。金融機構掌握的公民財產信息日益增加，為保護信息不被泄露，金融機構會不斷完善保密制度，提高信息保密程度。核對機構向金融機構收集信息，顯然與金融機構的保密義務相違背。即便核對機構是政府部門，客戶信息的披露也依然會導致泄密風險的增加，額外增加金融機構的運營成本。因此，即便是基于維護社會公平及公共秩序的目的，金融機構對于披露客戶信息也是消極的，被動的。

而救助部門為實現精準救助，必須要掌握申請救助對象的金融資產信息，這就要求為救助服務的核對機構必須要與金融機構實現信息共享。如果一味強調對公民金融隱私信息的保護，不僅會阻礙救助部門準確認定對象收入，更會為隱瞞收入騙取救助金的不良居心者提供欺騙政府的屏障。據此，核對機構對金融資產信息的收集和金融機構對客戶金融隱私的保護就產生了無可避免的沖突。

（二）居民家庭經濟狀況核對與隱私保護的平衡

1.隱私權的相對保護

即使憲法為個人隱私提供了保護，限制了公權力對私權利的不斷侵犯，也并不意味著公民隱私在面對政府公權力時，可以不受任何干預或限制。對隱私權的保護都是相對的、有條件的，國家對隱私權保護的限制主要在于“公共利益”規則的適用：凡不涉及公共利益的個人隱私，受到保護；凡涉及公共利益的隱私，或者不予保護，或者受到限制。居民家庭經濟狀況核對工作的目的是幫助社會救助部門準確認定對象，保證有限的社會救助資金公平、公正發放，維護公共利益免受惡意侵害。因此，居民家庭經濟狀況核對行為的表象雖然是公權力對隱私權的侵犯，但實際上是具有正當性的、合乎法理邏輯的。

民法總則中第一百一十一條規定：“自然人的個人信息受法律保護。任何組織和個人需要獲取他人個人信息的，應當依法取得并確保信息安全……”這意味著，核對機構只要是基于幫助政府救助部門實現精準救助的需要，采取了合法的方式，并能夠確保采集到的信息安全，就可以對公民部分隱私信息進行收集。

2.公民個人的權利讓渡

人類屬于群居動物，每一個個人都是社會的一份子，個人想要完全脫離社會離群獨處幾乎是不可能實現的。尤其是個人的需求涉及公共利益時，公共領域和私人領域無法精確區分。由于法律認可社會公共利益高于個體隱私利益，因此當個人需要享受公共服務時，為證明自己的動機是合法的、善意的、不違背社會公序良俗的，應當主動讓渡權利，作出必要犧牲，允許提供公共服務的部門依據職責要求和審批需要獲取其個人隱私信息，實現個人對個人信息保護的利益和國家管理社會的公共利益之間的平衡。

《社會救助暫行辦法》（國務院令第649號）第五十八條規定：“申請或者已經獲得社會救助的家庭，應當按照規定如實申報家庭收狀況、財產狀況。縣級以上人民政府民政部門根據申請或者已經獲得社會救助家庭的請求、委托，可以通過戶籍管理、稅務、社會保險、不動產登記、工商登記、住房公積金管理、車船管理等單位和銀行、保險、證券等金融機構，代為查詢、核對其家庭收入狀況、財產狀況……”根據《社會救助暫行辦法》的規定，公民為了獲得社會救助，應當適當讓渡自己的部分隱私權，主動向救助部門公開并委托民政部門查詢、核對其家庭收狀況、財產狀況。

三、居民家庭經濟狀況核對工作中的隱私保護之現狀

（一）實踐中的具體做法

1.要求核對對象出具核對授權書

《社會救助暫行辦法》第五十八條規定，核對機構應當根據收到申請或者已經獲得社會救助家庭提出的請求、委托進行核對。因此，江西省堅持“無授權不核對”的工作原則，嚴格要求各級核對機構必須在收到核對授權書后才能開展核對。結合民政部行業標準，江西省對核對授權書統一要求如下：核對授權書由核對對象出具，應包括核對對象身份信息、被授權的委托單位名稱和核對機構名稱、授權內容、授權有效期限、核對對象確認及其他必要內容。

授權書的合法性來源于民法的規定。現行民法通則第六十三條規定：“公民、法人可以通過代理人實施民事法律行為。代理人在代理權限內，以被代理人的名義實施民事法律行為。”第六十四條規定：“委托代理人按照被代理人的委托行使代理權。”據此，核對機構以事業單位法人的身份成為民事主體，在自然人的授權下成為自然人的代理人，代為向掌握自然人經濟狀況信息的部門收集、獲取有關信息。通過建立代理關系，減少公民對自身經濟狀況信息暴露的抵觸情緒，有效降低公權力對隱私權的侵害程度。

2.與銀行業金融機構簽訂《金融資產狀況核查合作協議書》

《民政部中國銀監會關于銀行業金融機構協助開展社會救助家庭存款等金融資產信息查詢工作的通知》（民發〔2015〕64號）要求：“民政部門要結合當地工作實際，主動會同銀監局及銀行業金融機構研究制定存款等金融資產信息查詢的具體辦法，規范信息查詢程序、時限和結果使用；銀行業金融機構要根據信息查詢的需要，及時向民政部門反饋社會救助家庭所有成員個人名下存款等金融資產方面的信息，確保提供數據的真實性、時效性和完整性。”

江西省結合省情，在實際工作中采取了與銀行業金融機構簽訂《金融資產狀況核查合作協議書》的方式開展工作。《金融資產狀況核查合作協議書》嚴格遵循行政法、合同法相關規定，以行政合同的形式明確了江西省金融資產狀況信息化核對的查詢范圍、查詢內容、查詢時間，約定了江西省核對機構和簽約銀行雙方的合作方式、權利與義務。合同約定，雙方均對核對的賬戶信息負有保密義務，不得將核查信息用于工作以外的其他方面，不得泄露申請人信息，對違規使用和泄露核查信息的工作人員，應視情節輕重給予相應處分或承擔相應的民事責任，涉嫌犯罪的，依法追究其法律責任。

3.印發《江西省居民家庭經濟狀況核對信息安全管理暫行辦法》

信息化核對完全依托于數據信息系統開展，幾乎所有的工作流程都發生在線上，同時由于查詢內容為公民個人隱私，因此對數據庫和網絡的安全保密性要求極高。江西省“數字民政”應用系統按照信息系統安全等級保護三級的標準研發建設，實行全省統一開發、統一管理、統一監控、統一審計、協同防護、專網傳輸的模式，建立由網絡安全基礎、數據備份和信任系統構成的信息安全保障體系，確保物理安全、系統安全、應用安全和數據安全。

除了通過技術手段加強信息安全，保護公民隱私外，江西省民政廳于2017年4月印發了《江西省居民家庭經濟狀況核對信息安全管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），建立核對信息安全管理長效機制。《辦法》明確規定，江西省“數字民政”核對平臺賬戶采用實名制方式管理，各級核對機構的賬戶使用者都應當是在編在崗人員，統一簽訂保密協議，不定期接受信息安全培訓，賬號的申請、變更、注銷由省核對中心統一管理；核對平臺的業務數據采用專線傳輸，傳輸過程始終加密，業務文件嚴格按照保密管理相關規定產生、傳遞、存儲、使用、登記、銷毀；工作人員違反《辦法》規定，泄露在工作中知悉的公民隱私，造成嚴重后果的，由主管部門或監察機關給予處分，構成犯罪的，移交司法部門依法追究法律責任。

（二）存在的問題

江西省在居民家庭經濟狀況核對工作中，以實現公民隱私保護和核對工作高效高質雙贏為目標，多管齊下、多措并舉，取得了一定成效。但由于現實情況的復雜性和核對工作的專業性，仍有一些問題不容忽視。

1.居民家庭經濟狀況核對工作法律缺失

居民家庭經濟狀況核對作為民政的一個新業務，與傳統民政業務截然不同。傳統的民政業務以幫扶救助為主，主要服務于各類需要幫助的對象，工作合法性來源于憲法第四十五條之規定。而居民家庭經濟狀況核對不直接與對象本人接觸，但需通過查詢、獲取對象個人信息的方式，為社會救助有關部門提供服務，目前僅有《社會救助暫行辦法》對此核對作出規定。公民隱私信息受到憲法、民法、刑法的保護，而《社會救助暫行辦法》是行政法規，法律位階不夠高。法律的缺失，對核對機構與其他部門單位的數據對接工作帶來一定阻力，其中與金融機構對接的阻力尤其大。

2016年10月，中國人民銀行總行檢查組對宜春市上饒銀行的金融消費者權益保護及個人金融信息保護工作進行了檢查，認為上饒銀行協助宜春市開展居民家庭經濟狀況工作屬于違法行為，還提出盡管上級民政部門聯合銀行部門下過開展核對工作的有關通知，但當前銀行系統配合民政部門開展核對工作是不現實的。究其原因，在于銀行遵從銀行法的規定依法開展工作，商業銀行法第二十九條規定：“對個人儲蓄存款，商業銀行有權拒絕任何單位或者個人查詢、凍結、扣劃，但法律另有規定的除外。”而核對工作尚無法律支撐,核對機構查詢公民銀行存款信息與銀行法的保密規定存在沖突。

2.基層社會救助機構與核對機構職責劃分不清

《社會救助暫行辦法》第五十八條第三款規定：“縣級以上人民政府民政部門應當建立申請和已獲得社會救助家庭經濟狀況信息核對平臺，為審核認定社會救助對象提供依據。”此條規定被分在第十一章“監督管理”內容之中，可見居民家庭經濟狀況核對也是對社會救助實現救助公平的一項監督管理手段。為了充分發揮監督的效果，核對機構應當與救助機構完全分離、相互獨立，核對機構不與任何救助對象直接接觸，客觀開展核對工作。

江西省全省共有107個核對機構，增掛牌的核對機構有64個，占比59.81%。其中，有部分縣區存在著“兩塊牌子一套人馬”的問題，雖然增掛牌成立了機構，但并沒有安排專人負責核對，許多基層工作人員既做救助，又做核對，職責劃分不清，對業務理解混亂。救助與核對不分家，直接導致工作人員學習核對業務時受救助業務干擾，始終以社會救助工作人員的思維來開展核對工作。基層社會救助工作人員往往直面救助對象，在工作中考慮更多的是查詢、獲取更多的信息，對信息保密的重要性和核對依法規范操作的必要性思考不多、重視不夠。例如，從核對機構的角度看，未經本人授權的一律不查，但從社會救助的角度出發，即便本人未授權，但有核對必要的也應當要查。兩個機構由于立場不同，思考問題的角度不同，如果由同一個人承擔兩種職責，則很難完美平衡兩者之間的沖突，救助機構與核對機構不分家的工作模式嚴重阻礙了我省核對工作的標準化、科學化、專業化發展

3.對核對授權書進行實質審查難度高

民法通則第六十五條規定：“書面委托代理的授權委托書應當載明代理人的姓名或者名稱、代理事項、權限和期間，并由委托人簽名或者蓋章。”《中華人民共和國民政行業標準MZ/T072-2016》（居民家庭經濟狀況核對總則）明確提出，核對授權書應當由核對對象采用簽字、簽章或者手印等形式保證其合法性、完整性、準確性、保密性和不可抵賴性。由此可見，核對對象親自簽名、簽章或按手印對授權行為是否有效至關重要。

為切實保證核對授權書上的每一個簽字都是真實的，要求所有申請社會對象應當在提交申請材料時現場簽名，特殊情況下由社會救助工作人員上門監督簽名。但在實際工作中，一方面由于申請最低生活保障的居民多患重病或殘疾，行動不便者居多數，對此類家庭全部提供上門服務會大大降低工作效率，延長申請救助的審批時間，導致申請對象無法及時受助；另一方面，隨著城鎮化發展，我省外出務工人員越來越多，若申請社會救助家庭的家庭成員中包含了外出務工人員，則很難保證外出人員返回本地簽字。因此，實踐中，往往是由申請社會救助家庭在家中進行簽字授權，委托一名家庭成員代理全家前往窗口進行申請，這導致基層救助工作人員無法對簽名的真實性進行有效審查。一旦出現偽造簽名，基層救助工作人員基本無法甄別，將材料移交給核對后，會出現未經本人授權卻對其經濟狀況進行核對的問題，對公民隱私權造成嚴重侵害。

四、加強居民家庭經濟狀況核對工作中的隱私保護之對策

（一）加快立法，建立健全核對工作相關法律制度

隨著居民家庭經濟狀況核對工作機制的不斷發展，《社會救助暫行辦法》法律位階較低，已無法滿足現實工作的需要，應當盡快出臺《社會救助法》，從法律層面對核對工作進行規定，進一步提高核對工作的合法性和正當性。出臺相關司法解釋，明確居民家庭經濟經濟狀況核對工作中，救助部門、核對救助、信息共享單位三方的權利、義務，從制度層面保障核對工作正常進行。

以向金融機構獲取數據為例，商業銀行法對金融客戶的信息保護并非絕對，在法律規定的情形下允許第三方查詢，實踐中也存有先例。2013年，最高人民法院依據民事訴訟法的有關規定，頒布了《最高人民法院關于網絡查詢、凍結被執行人存款的規定》（法釋〔2013〕20號），以司法解釋的形式推動建立了人民法院系統與金融機構的網絡執行查控機制。后期又通過與中國銀行業監督管理委員會聯合發文的形式，制定了《人民法院、銀行業金融機構網絡執行查控工作規范》（法〔2015〕321號），確定了由金融機構與最高人民法院建成“總對總”網絡執行查控系統，通過專線或金融網絡等方式與金融機構進行網絡連接，全國各級法院都通過“總對總”系統實時向金融機構發起查詢，金融機構及時反饋數據。

筆者認為，核對工作對金融機構的數據需求高，也應當采取法院這種模式，先推動立法，在法律授權的前提下做好與金融機構的網絡對接。否則，在法律缺位的情況下，隨著法律對隱私權保護的力度逐漸加強，核對工作的阻力將越來越大。

（二）厘清職責，確保救助機構與核對機構各司其職

居民家庭經濟狀況核對機構以調查、核對申請或已獲得社會救助對象的經濟狀況為手段，以幫助社會救助部門高效、準確識別救助對象為目的，為保證核對結果客觀、公正，應當與救助機構在職責完全分離，以獨立的第三方身份開展工作。

以英國為例，英國對申請社會救助的貧困者實施嚴格的資格審查。

根據政府劃定的貧困線，政府部門派出專業人員對社會救助申請人的收入情況和生活情況進行詳細調查，調查結果作為救助部門的審批依據，調查人員本身對審批結果不做任何干涉。

我國的居民家庭經濟狀況核對工作運行模式與英國類似，但受客觀條件限制，制度落實情況不太理想。目前，江西省的核對工作由縣級核對機構“挑大梁”：縣級核對機構接受同級救助委托，對核對申請材料進行審核，發起核對流程，經過市、省兩級核對機構的數據流轉后，獲取信息共享部門返回的信息，形成核對報告出具給發起委托的縣級救助部門。縣級核對機構負責了核對工作的開始與終結，最初的材料審核和最后的報告出具的職責都集中在這一級，對核對工作是否合法、正當開展起到決定性作用。因此，筆者認為，必須加強基層核對工作人才隊伍建設，縣級民政部門應當培養、指派專人從事核對工作，確保核對機構能夠以獨立第三方的身份對申請或已獲得社會救助對象的經濟狀況客觀核對。

五、結語

隨著居民家庭經濟狀況核對工作機制日益完善，信息共享單位不斷增加，核對機構掌握的居民家庭經濟狀況信息越來越多。而同時伴隨著公民法律意識不斷增強，公民對隱私權保護的需求越來越高，公權力與私權利在此產生了較量與沖突。要平衡兩方的利益沖突，就是要在保護公民隱私權的同時，在特定的范圍和程度內保證核對工作順利開展，使法律選擇的副作用盡可能降到最低。