如何運用法制思維解決安全生產工作中的相關執法問題

鄧 欽

（550025 貴州省貴陽市花溪區安全生產監督管理局 貴州 貴陽）

所謂的法制思維主要是指根據現有的法律，以法律思維和價值觀思考并尋求問題的解決之道。隨著依法制國進程的不斷深入，法制思維已經成為新時期治國理政的基本思路，法制思想滲透在社會治理的各個層面之中。安全生產關系到國計民生和社會穩定，也是法制思維的必經之地。通過法制思維和法制方式，進一步規范安全生產，強化依法制安，完善安全生產的法制建設，推動我國安全生產工作的創新和健康發展。當前，我國正處于改革轉型的關鍵時期，安全生產工作處于機遇和挑戰并存的大環境中，我們有必要運用法制思維和法制方式，摒棄不合理的安全生產理念，嚴格執法，提升生產的安全性。

一、安全生產過程中執法檢查的作用

就安全生產而言，其重要性不言而喻，不僅關系到人民群眾的生產生活安全，也直接影響社會穩定和經濟的發展，對國家形象和國際聲譽至關重要。近幾年來，安全生產事故頻發，為人民生命財產安全和地方經濟造成巨大的損害，如何提高生產的安全性，預防和避免安全事故的發生，保護這份來之不易的改革發展成果，成為懸掛在政府心中的沉沉大石，也是亟待解決的重大課題。在這樣的背景下，中央和地方政府紛紛出臺安全生產的法律法規和規章制度，并組織開展了一系列安全整治活動，建立重大事故追責制度。經過多方努力，我國的安全生產現狀逐漸好轉，生產過程中的安全系數不斷提升。但基于我國在安全生產方面的建設程度較低，基礎薄弱，導致安全事故無法得到全面控制，企業安全意識不高，自覺性不足，安全隱患依然普遍存在。安全執法有助于規范企業進行規范化生產，及時消除安全隱患，降低事故發生的可能性，是推動安全生產法制化建設組織保證。政府通過強有力的監管執法，促使企業嚴格遵照安全生產法律法規，積極履行安全生產的義務，優化生產流程，更新生產設備，減少安全風險，避免事故發生。

二、我國安全生產執法檢查存在問題及原因

（一）安全生產立法不夠完善

目前，我國的安全生產法律體系已經初步建立，但依然不夠完善，存在諸多問題。具體而言，主要如下：第一，部分法律法規已經與時代發展脫節，需要更新和完善。例如我國的《礦山安全法》，制定于1992年11月7日，2008年進行過一次修訂[1]，至今已經10年未曾有過更新和變動。時至今日，這部法律已經走過26年春秋，立法背景已經發生巨大變化，無法體現當下的時代精神，部分過期條款也不再適合當前的安全生產發展需要。第二，部分法律與監管脫節。例如，當前使用的法律規定中，缺乏對綜合監管和專職監管職責范圍的明確，也沒有理順監管體制，對職業病的危害和防治不夠明確，無法全面保障從業人員在生產中的安全。第三，法律法規和規章制度之間銜接性不強?，F有法律和規章制度之間缺乏有機聯系，造成相互重疊和交叉的現象嚴重，甚至部分內容存在前后矛盾之處，為安全生產的執法工作造成巨大困擾。

造成上述立法問題的主要原因在于我國立法觀念的滯后，在立法之中嚴重缺乏人本精神，法律制定以后，后續的更新和改正效率較低，使得立法工作嚴重滯后于時代發展。此外，安全生產涉及各行各業，不同行業的立法精神和原則不同，且生產中的安全問題形式各異，主客觀因素紛繁復雜，難以在立法之中得以全部體現，這也是導致法律法規之間存在矛盾和沖突的主要原因。

（二）安全生產行政執法不夠規范

就當前的安全生產行政執法實踐來看，存在現場檢查方案不嚴謹、行政處罰與適用法律法規之間差距較大、執法文書粗制濫造和執法流程不嚴謹等問題，間接證明我國安全生產行政執法的規范化極為欠缺，致使執法不精不嚴，相關法律規定和標準制度難以落到實處。究其原因，一方面在于我國安全生產的法律體系的不健全，相關標準和流程不夠完善；另一方面在于基層執法人員對現有法律法規不熟，理解不夠全面和透徹，缺乏對法律法規的靈活運用，導致執法能力低下，對企業的監管不到位，企業常常存有僥幸，致使安全事故頻發。

（三）安全生產行政執法與其他法制工作銜接不暢

目前，我國安全生產行政執法與其他法制工作環節的銜接不暢，主要表現在三個方面：第一，執法部門移交證據的標準尚未統一，造成證據千姿百態，形式各異；第二，執法部門在移交證據之后，沒能跟蹤案件進展，致使執法懲戒沒能銜接到位，懲處措施不能及時緊跟執法腳步，造成執法不嚴，對企業沒能形成威懾；第三，違法行為的判斷標準不明確，造成執法人員難以明確分辨是其否屬于違法行為。造成銜接不暢的原因有很多，可歸納成三點：第一，安全生產執法屬于行政執法的一部分，主要依據《行政處罰法》和《行政強制法》來進行，而刑事訴訟類的證據搜集和呈報主要是根據《刑事訴訟法》，這兩種法律之間在程序規定和證明表明等方面都存在很大區別，致使執法部門在移交證據時出現銜接不暢的問題[2]。第二，由于前期證據提交和相關程序存在銜接性問題，致使刑事案件的后期難以推進，為安全生產執法懲戒措施的落實到位埋下隱患。第三，由于立法、執法和司法等不同領域對刑事案件的判斷標準和理解不同，造成犯罪誤判，應移送的沒有及時移送，不應該移交的卻又錯誤移送等現象時有發生。

（四）安全生產執法缺乏專業力量

當前，我國安全生產執法隊伍的人員構成比較復雜，執法干部大多屬于半路出家，且水平參差不齊，整體業務水平和監管能力還需進一步提升，業務水平不高，對最新出臺的各項法律法規及標準不了解，在執法檢查中造成誤判誤罰，從而影響執法監管。此外，在執法隊伍中，部分人員政治修養和道德水平較差，以情代法、以罰代法的現象時有存在，甚至受外部利益所迷惑，對存在安全隱患的生產企業采取包庇、數據作假等違法行為，在執法檢查之前為企業通風報信，幫助企業蒙混過關。隨著社會經濟的發展，生產主體越來越多，構成也日漸復雜，執法檢查人員面臨的任務更多更重，如果不重視人才儲備和隊伍建設，在未來的安全生產執法過程中，也將更加無力。

三、運用法制思維推動安全生產執法創新的策略

（一）與時俱進，完善我國安全生產的法律體系

古人云：“大智治事，中智用人，大智立法”[3]，立法是執法的基礎，也是法制思維形成的支撐主體。唯有不斷更新和完善法律體系，才能更好地服務于社會治理，良法才能善治，正是這個道理。首先，轉變立法觀念。我國正處于改革轉型的關鍵時期，各行各業都處于大變革的過程之中，時代在變化，社會生產在變化，立法也應一起變化。法律是社會治理的重要工作，也是保障民生的服務手段，具有社會性和公用性，理應將人本理念貫穿其中。就當前的《安全生產法》和《職業病防治法》而言，應該根據當下的時代背景和民眾的健康權益訴求，逐步弱化服務于經濟社會發展的功能，強化職業安全和健康標準，為基層勞動者的生命健康和安全保駕護航。其次，完善法律法規的更新和完善流程。緊緊圍繞《安全生產法》，加快相關配套法律法規的建設，完善中央法律到地方規章的建設體系，對《礦山安全法》《危險化學品安全法》等相關法律進行修正、廢除、更新，確保不同法律之間的配套和契合，將中央法律的指導性和地方規章制度的靈活性相結合，讓法律體系更加符合現實需要[4]。最后，加強安全生產監督管理。在完善監管體制的基礎之上，明確綜合監管和行業監管各自的職責范圍，從立法層面理順安全生產監管的各個環節，明確各個部門的功能和職責分工，確保合作的順暢。

（二）步步落實，提高行政執法的科學性規范性

法制思維是建立在現有法律的基礎之上，是對法律法規和規章制度的尊重和敬畏，因此，在完善立法的基礎之上，我們還需嚴格執法，提高執法的科學性和規范性，確保各項法規制度的全面落實。首先，熟悉相關程序，嚴格遵照程序執法。加強安全生產法律法規和相關規章制度的培訓工作，提高執法人員的法律意識，為規范執法奠定基礎，并加強對執法過程的監督，建立健全行政執法責任制度，約束和規范執法人員。其次，優化分級分類監管。引進國外先進的監管經驗，根據風險大小的不同，將執法分為幾個階段，針對每一個階段制定相應的監管措施。并在全國的生產企業中，篩選出最主要的企業作為重點監管對象，對企業產品和設備所引發的安全事故采用追溯性監管方法。此外，針對安全事故頻發的地區和企業，進行重點監管，定期檢查和排除安全隱患，減少安全事故的發生。最后，互助合作，強化執法聯動。在嚴格落實《安全生產法》的基礎之上，加強與其他部門的合作。不斷健全現有的聯合執法程序和工作機制，明確執法流程和各個部門的執法職責，制定多項聯合執法方案和應急預案，實行聯席會議制度，針對重要案件召開聯合會議，進行集中討論和交流，共同制定行動方案，并對執法經驗進行交流推廣。在聯合執法完成以后，要加強對執法成效的回訪和跟蹤，確保執法環節的銜接性和流程的完整性。

（三）層層把關，理順執法與刑事司法之間銜接

目前，執法和刑事司法之間的銜接不暢成為阻礙執法落實的不利因素。首先，深入學習安全生產涉事嫌犯和案件資料的移交程序，理順相關流程，深化法律意識，進一步明確移交條件、證據要求、移交程序和相關責任。其次，完善聯合執法和聯合會議制度，加強各部門之間的交流與溝通，建立執法信息平臺，實現信息共享，對執法移交過程中出現的問題及時總結和反饋，聯合制定解決方案，提高執法移送工作的效率。最后，提高各部門的執法工作銜接意識。安全生產關系重大，不僅僅是各級監督管理部門的責任，也是各級公安和司法機構共同的職責所在。因此，我們要加強相關人員對安全執法合作意識的教育與培養，確保執法移送的各個環節可以實現有效銜接，減少執法阻礙。

（四）重視人才，加強安全生產執法的隊伍建設

人才是各項工作得以順利開展的基礎，是安全生產執法的行事主體，也是法制思維的實踐者和維護者。因此，在安全生產行政執法過程中，要重視人才培養和隊伍建設。具體而言，可以從以下幾個方面入手：首先，加強執法人員隊伍管理，科學建立激勵機制。通過改善辦公條件，強化文化建設，明確職責分工，實行人員、崗位的優化組合。建立涵蓋安全執法、監管工作方方面面、關聯性強、易考核、易兌現的管理制度，制定能吸引人才、調動干部積極性的獎勵制度。其次，加強法制宣傳和培訓。宣傳教育在培育行政執法人員法制思維方面有著不可替代的作用。應當充分發揮新聞媒體作用，大力宣傳安全發展理念及安全生產法律法規，切實加強安全文化建設，在全社會積極營造安全法制氛圍，牢牢樹立安全生產紅線意識。一方面，普及各級領導干部安全生產法律知識，提升法律素養。所有領導干部必須率先垂范，帶頭學法，帶頭遵守憲法和法律，帶頭守法，維護法律權威，不得干擾執法。另一方面，進一步加大安全生產執法隊伍教育培訓力度，尤其是市、縣兩級基層執法人員的培訓力度，提升執法人員綜合素質。堅持嚴格公正文明規范執法，強化安全生產紅線意識，在安全生產執法中堅持宣傳先行、教育推動，強化執法。

綜上訴述，安全生產執法檢查工作的性質決定了執法檢查工作必須以安全生產法律法規為依據，必須做到有法可依，執法必嚴和違法必究。而行政執法是安全生產法律的踐行者，也是生產安全的可靠保障。我們要立足于當下，從當前安全生產執法存在問題入手，完善法律體系，讓執法工作有法可依；完善規章制度和執法流程，提高行政執法的科學性規范性；理順執法與刑事司法之間銜接，提高執法效率；加強安全生產執法的隊伍建設，讓安全生產執法后繼有力。讓法制思維滲透到安全生產執法過程的始終，為生產主體營造安全屏障，為人民生命健康保駕護航。