完善我國證券跨境監管法律制度的構想
——以上海自貿區為視角

于冬梅 孫 剛

（150080 黑龍江大學 黑龍江 哈爾濱）

在經濟全球化的背景下，在國家“一帶一路”戰略穩步推進的進程之中，我國證券市場也逐步朝著區域化與國際化的方向發展，這對證券監管部門維護域外資本穩定與安全、保障證券投資者合法權益提出了嚴峻的挑戰。伴隨著我國經濟實力的不斷提高，我國證券市場的良性發展，已經成為全國乃至于全世界關注的焦點。因此，為了更好的保證我國證券市場的穩定與發展，應當通過立法這一最高位階來為我國證券行業保駕護航；在借鑒國外先進經驗并結合我國現有國情的基礎之上，嘗試建立適合我國的行之有效的證券跨境監管法律制度。

一、建立健全立法體系，提供法律保障

（一）完善涉外證券監管法律體系

為響應國家宏觀戰略的整體要求，我國各省區積極投身經濟建設的大潮之中。上海自貿區的建設是我國在新形勢下推進改革開放、轉變政府職能、促進經濟轉型升級的重大舉措。在此期間，各國證券監管部門對證券跨境發行、上市及交易的監督管理逐漸寬松，加之證券市場國際化的發展趨勢，所以盡早完善我國的涉外證券監督管理法律體系尤為重要。

在證券法修訂的過程中，為了使《證券法》更好的發揮其應有的作用，從長遠的角度來說，要結合當今證券市場的發展趨勢適時的修改《證券法》，從立法這一最高位階來提升法律依據的層級。要借鑒國外先進的立法經驗，逐步施行跨境證券監管的專門的法律法規，要從實體法和沖突法兩個角度來填補我國《證券法》涉外立法的空白，從而更好地保障我國投資者的基本權益。

（二）優化國內現行證券監管法律體系

首先，隨著上海自貿區的建立，一系列相關法律政策也逐漸施行。伴隨著上海自貿區的不斷深化發展，一些現行的配套的法律法規還應當逐漸更明細化。其次，目前政府就上海自貿區專門出臺的法律草案相對符合其需求，但這些草案與以前我國的金融法律監管規定存在一定矛盾，所以應當嘗試出臺適用自貿區發展的金融監管法律體系。最后，我國后續的證券監管法律法規需對涉外的一些工作作出具體而明確的法律規定，還應當在今后出臺的相關法律法規中對于證券跨境發行、交易等監管協作事宜進行明確而具體的說明或規定，以保證我國的證券監管法律體系可以充分的發揮作用。

二、立足實際，抓住證券法修訂契機

（一）完善證券定義

自證券法實行以來，證券的定義始終被學者們進行重點研究和探討，在區域經濟一體化的趨勢下，我認為：中國法上的證券定義的拓展，應該根據市場的實踐與經驗進行有限的擴大，并為互聯網金融產品預留出空間，不僅可以為這些融資渠道提供有效的合法性依據，也可以將其納入證券監管的范圍，保護投資者并維護市場秩序。

（二）完善監管手段，增強法律監管及懲處力度

為了更好的維護市場秩序，保護投資人的權益等，必須增強法律監管及懲處力度，提高違法成本。著名經濟學家宋清輝認為，“以刑治市”刻不容緩。假如違法犯罪成本不高，那么惡意破壞證券市場的行為就很有可能更加頻繁常見。證券監管部門應當提高違法違規成本，并逐步完善監管手段以更好的維持證券市場的良性運轉，用法治思維用法律手段來保證證券市場的良性發展。

（三）明確證券法的域外效力

當前我國現行《證券法》中對證券交易過程中的違法違規的行為規定的較為全面系統，分別從民事法律責任、行政法律責任、刑事法律責任的角度對其進行明確的規定，法律體系較為完備，在司法實踐中也卓有成效。但由于證券跨境交易的日漸頻繁，我國證券跨境監管的域外效力不足的缺陷也逐漸顯現。因此，應當借鑒其他國家和地區的先進立法經驗并結合我國現有國情，明確我國證券法的域外效力。

（四）確保法院獨立行使審判權

我國法院在審理涉外證券交易的案件時，必須享有獨立的司法審判權。在我國《證券法》明確規定的涉外法律適用情況發生時，即便相關法律法規與國際立法存在沖突，法院在審理的過程中也應當依照我國的規定適用法律法規。在出現我國《證券法》未明確規定的涉外法律適用情況時，我國法院可以遵循國際立法的相關規定或國際慣例來做出審判。

（五）在法律規定的限度內授予證監會更大的職權

證監會在我國證券期貨市場的管理中具有舉足輕重的地位和作用。作為我國監管證券行業相關活動的主管部門，為了更好的維護證券市場的秩序，為了更好的適應證券市場的發展，證監會應當被賦予更大的權力。在符合《證券法》基本規定的基礎上，證監會應當被賦予一定的自由裁量權和緊急立法權，以便于更好的適應證券市場的發展，可以及時準確的制訂適合我國證券市場的法律規范或政策。

三、革新監管理念，創新監管體系

（一）優化證券監管系統結構

1.設立自貿區統一監管機關

隨著自貿區的迅猛發展，若沒有統一的指導方法，則會導致標準規定不統一的現象。因此，國家有必要建立起權威的、獨立的自貿區金融監管機關，宏觀對其進行管理指導。目前我國的金融監管模式是由中央銀行來行使替代金融行業監管的職能，若該模式應用到自貿區會給其金融監管帶來各種問題，有礙于自貿區的良性發展。

2.明確證監會定位，強化執法權力

為了更好的應對證券市場國際化的挑戰，為了維持證券市場的正常秩序，我國的證券監管模式必須要在結合我國國情的基礎上盡快的做出改變和完善。應當在現行《證券法》的基礎上，進一步明確證監會的功能和地位，要在法律規定的限度內賦予證監會一定的立法權限，以便于證監會可以根據不同的情況和挑戰做出及時的應對措施。

3.建立監管機關內部信息共享平臺

在當前上海自貿區金融監管的工作中，各個監管機構經驗和信息的交流和傳遞不充分，導致金融法律監管的效率停滯不前。目前實行的金融管理是分隔模式，主要體現為“一行三會”的管理格局，該監管狀態長期發展下來對各個經濟主體的經營運作會有所不利，所以應當盡快建立監管機關內部信息共享平臺。

（二）完善證券監管合作協調機制

1.探索國際合作機制，實現“互動監管”

強化區域聯動的國際合作，爭取建立國際金融中心之間的經驗共享機制。在以后的監管工作中，我國證券監管部門應當高度重視雙邊諒解備忘錄的落實工作，要與協議國的證券監管機構不斷的深化合作，并嘗試建立信息共享機制、司法合作協助機制、聯合打擊跨境證券交易犯罪機制。此外，要充分借助多邊組織框架，探索建立國際證券監管合作機制，逐步實現證券跨境監管體系的區域一體化。

2.國內推動聯防聯控

在國內層面合作機制包括兩個方面，一是監管機構與監管對象的合作；二是監管機構與市場機制的合作。這就要求試驗區內監管機構常同金融機構進行金融政策、數據等方面的交流，將重心轉移到協助上去，同時要加強與區內金融業協會的溝通協作，及時全面掌握區內金融狀況。

（三）適當放開對投資者資格的限制，簡化許可審核程序

我國證券場外市場的流動性問題，已成為多層次資本市場發展的最大桎梏，如果一味地對投資者身份、交易方式等進行過多限制，將不利于證券市場的良性發展。因此應當適當的簡化許可審批程序，逐步放開對投資者資格的限制。

四、健全金融機構制度建設

（一）完善金融機構信息披露制度

建立良好的信息披露制度是防止金融機構內部滋生腐敗和權力濫用的有效途徑。針對自貿區的金融監管工作，完善金融機構信息披露機制，切實增加信息披露的透明度，將會對自貿區的發展大有裨益。

1.建立區內證券市場集中統一托管登記制度

從交易成本的視角而言，托管登記制度可以集中股份轉讓信息、給投資者以廣泛的選擇空間，并帶來交易行為規范、交易價格公允、交易成本低廉等一系列積極的連鎖反應。從另一方面來說，托管登記機構的信息披露功能可以緩解證券市場中的信息短缺與不對稱，其對市場的準入控制以及異常波動的監控還可以有效抑制證券欺詐和異常交易的發生。

2.推進信息共享機制

實現陽光監管，建立綜合信息共享平臺。引導各方簽訂信息共享協議，充分利用信息共享平臺以減低獲取信息的成本。建立配套的信息共享激勵機制與懲戒機制、資源信息審查評估機制。此外，建立方便公眾查閱的公開信用信息平臺，將金融機構的信用信息及時公布到網上。

（二）完善風險監控預警機制和應急機制

完善上海自貿區金融監管的預警機制是防范金融風險的有效手段，能夠在一定程度上提前預知和規避風險和危機的發生，保障自貿區金融業務的持續穩定開展。我國應當充分吸取成功經驗，通過對其通行的金融監管運行模式進行研究并且與我國實際情況進行對比分析，從根本上構建起符合我國國情的監管防控體系，并成立專門的管理部門，對其金融資金流走向實時檢測，建立完善數據分析中心，確保自貿區內證券市場的持續性有序、高速的發展。

五、完善社會輿論監管，強化自律管理

（一）依托行業自律監管，加強行業內部約束

強化證券業協會對場外市場的自律管理。在成熟的證券市場中，自律管理被視為最基本和最有效的監管方式。要求證券監管機構能在監管任務和要求上，將“主導證券市場發展”從其職能中分離出去。在監管方式上貫徹以市場為導向、以信息披露為基礎。在尊重市場主體自我管理判斷與行業自律組織市場自治的基礎上，以“規范證券市場發展”作為其監管理念。

（二）發揮社會媒體力量，實現輿論監管

鼓勵引導社會公眾參與，逐步完善社會輿論監督機制。證券市場內部自律組織的作用價值并未得到切實有效的發揮，為了更好的保障我國證券市場健康、穩定的發展，就必須要引導社會公眾在市場監管方面發揮出更大的作用。

六、規范市場內部環境

（一）運用靈活監管方式，強化事后監管執法

我國自貿區金融監管的方式必須隨自貿區的深化發展而進行改良，使之匹配和融合，以便于更好的促進自貿區的長遠建設和經濟發展。具體而言，在監管方式上應當逐步從正面清單過度到負面清單的風險監管和調整，并且從事前監管過渡到事后監管。對于金融方面專業性問題，政府應更多的放權給專業金融機構，逐步實現從“規則性監管”轉換到“競爭型監管”。

（二）建立有效的金融機構信用評估制度

推進信用體系建設，實現“信用監管”。建立以信用評級為基礎的分層分類監管體系，促進信用激勵機制建設，實現信用分類監管。同時，深化同其他國際評估機構的合作，學習先進經驗，力求在本土依靠自身發展出技術水平先進的信用評級機構。制定符合本國國情和自貿區實際情況且出切實可行的信用評估標準。

（三）注重對中小投資者的保護

近年來，雖然我國證券市場的發展逐步走向國際化，但不可否認的是，中小投資者仍然是我國證券市場的主要參與者。因為中小投資者往往無法及時的獲取證券市場的準確信息，導致其抵御各種投資風險的能力和自我保護能力較弱。因此，怎樣才能更好的保護證券中小投資者的合法權益，如何建立有效的救濟維權機制等內容，應當成為今后證券法修訂的重點完善內容。

七、結語

根據2017年4月26日的全國人大常委會第二十七次會議的相關報道，此次證券法修訂草案審議稿聚焦七大市場焦點，其中，證券跨境監管體制的完善無疑是重要討論的焦點。在全面依法治國的背景之下，在“一帶一路”戰略穩步推進的進程中，我相信在多方的共同努力之下，我國《證券法》的修訂完善工作，必將會對我國證券市場的良性發展起到積極的推進作用。