論環境行政附帶民事公益訴訟的法律適用與制度構建
——以首例環境行政附帶民事公益訴訟案件為切入點

孫洪坤 施麗芝

一、首例環境行政附帶民事公益訴訟案件引發的思考

2014年10月，十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是公益訴訟制度建設的一個重大突破。2015年7月，最高人民檢察院根據全國人大常委會的授權，制定了《檢察機關提起公益訴訟試點改革方案》。2015年12月，最高人民檢察院通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，加上最高人民法院發布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，使得檢察機關享有環境公益訴訟的原告資格有了明確的政策和授權法律依據。

在此背景下，吉林省白山市江源區中醫院自建院以來，始終未按照《醫療機構管理條例》和《醫療機構管理條例實施細則》的規定，建設符合環保標準的醫療污水處理設施，通過滲井、滲坑排放醫療污水。經檢測，化學需氧量、五日生化需氧量、懸浮物、總余氯等均超出國家規定的標準限制，可引起醫源性細菌對地下水及生活用水的污染，存在細菌傳播的隱患。江源區人民檢察院向當地的衛生和計劃生育局發出檢察建議，之后雖采取了相應措施但依舊未能依法正確履行監管職責，致使公共利益處于持續受侵害狀態。隨后，白山市人民檢察院作為公益訴訟人，向白山市中級人民法院提起行政附帶民事公益訴訟。白山市中級人民法院于2016年5月11日公開開庭審理此案，7月15日作出判決，確認了白山市江源區衛生和計劃生育局的行政行為違法，責令履行職責，另外判決白山市江源區中醫院停止侵害。作為全國首例環境行政附帶民事公益訴訟（環境行政附帶民事公益訴訟作為行政附帶民事公益訴訟的一個重要典型種類，為了擴大試點后公益訴訟立法范圍，以下與行政附帶民事公益訴訟是同義語），該案于2017年被作為最高檢第八批圍繞公益訴訟發布的五個指導性案例之一，并被最高法納入環境公益訴訟十大典型案例，其中所體現的法律適用和制度構建問題對試點后公益訴訟立法和司法具有重大的指導意義。

該起案件作為我國行政附帶民事公益訴訟的首起案件，在法律適用上備受關注。行政附帶民事公益的訴訟初衷應當是將兩類公益糾紛合并處理，提高訴訟效率，節約訴訟資源。因此時檢察機關提起公益訴訟正處在試點改革階段，方案規定較為簡略，對于未規定的內容直接適用《行政訴訟法》《民事訴訟法》及其司法解釋。然而在《行政訴訟法》中，對行政附帶民事訴訟并未進行規定，只是在第61條第1款中有所提及：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”將行政附帶民事訴訟的案件范圍限定在上述提及的五種情形中。如適用該規定，該起案件并不符合行政附帶民事公益訴訟的受案范圍。行政附帶民事訴訟在借鑒刑事附帶民事訴訟的基礎上出現首例，但對于民事爭議與行政爭議的交叉處理在實務界和理論界都存有異議。如今，再添加環境公益的色彩，該問題的解決變得更加撲朔迷離。現有的法律無法應對環境行政附帶民事公益訴訟的開展和為其提供正當性的法律依據。

如對兩種公益訴訟合并的學術問題進行梳理，那么環境行政附帶民事公益訴訟在提高訴訟效率上將面臨幾大難題，主要有：在民事屬性的訴訟中一貫遵循當事人地位平等原則，檢察機關作為原告方提起民事公益訴訟使得訴訟結構失衡，影響被告方的正當權益保護；改革試點方案中關于訴前程序的規定在民事公益訴訟和行政公益訴訟中有所差異，重復開展訴前程序會影響訴訟效率；民事訴訟和行政訴訟都包括一般舉證責任和特殊舉證責任，需要具體情形具體分析；出于對民事訴訟中當事人處分原則和行政訴訟中法律地位平等原則的顧慮，在訴訟中是否適用調解存有爭議。在民事公益訴訟與行政公益訴訟中存在適用法律不統一的問題，如需合并處理，亟待關于法律適用的解決方案。

二、環境行政附帶民事公益訴訟的法律適用

（一）訴權式監督在程序上的適用

法律監督是檢察機關的一項基本職權，監督的范圍在逐漸擴大，由訴前向訴后發展。檢察機關作為公益訴訟的主體可以視為檢察機關通過訴權的方式在行使法律監督職權。民行法律監督在程序上向前延伸非常符合法律監督的發展趨勢，這也可以將其作為訴訟主體的一種解釋。通過法律監督的形式來解釋訴權，一方面，可以強化法律監督的實施效力，彌補民行監督在實施效果和效率上存在的不足。典型的民行監督表現在抗訴、參與訴訟、公益訴前程序和執行監督上。抗訴與參與訴訟是檢察機關行使監督權最為直接的方式，而通過檢察建議的方式發布，強制力略有削減。通過訴權的形式強化公益訴訟的法律監督有利于改善整體執行的效力，同時為檢察機關作為訴訟主體提供明確的法律依據。通過法律監督的方式來解釋訴權，可以與訴前程序相銜接，在訴前程序中，檢察機關通過發布檢察建議的方式來督促行政機關依法履行職責，實則是在履行法律監督。法律監督式的訴權可視作檢察監督在程序上的延伸，強化檢察建議的法律效力，樹立檢察權威，維護整個訴訟格局。a參見孫洪坤：《檢察權威研究》，載《東方法學》2014年第3期。另一方面，通過強調檢察機關的法律監督權有助于強化檢方對公益的認可和對公益維護的力度。根據稟賦效應b參見［美］凱斯·R．孫斯坦主編：《行為法律經濟學》，涂永前、成凡、康娜譯，北京大學出版社2006年版，第247-268頁。，擁有權力會增加對它的估值，從而會加強職責意識。由于檢察機關自身業務繁忙，環境公益訴訟又不屬于初始業務的分配范圍，因此檢察機關疏于對公益案件的關注以及提起環境公益訴訟的內部自主性不足。如果只是代為提起訴訟，對訴權的認同感沒有檢察監督式的訴權來得更加直接，會存在后續動力不足的問題。

（二）訴前程序的適用

訴前程序，是指在提起公益訴訟之前的前置程序。在行政公益訴訟和民事公益訴訟中，訴前程序存在不同。因檢察機關提起訴訟的起因差異，在行政公益訴訟中，檢察機關就違法行政和不作為向相應的行政機關提出檢察建議，督促其在相應的時間內予以糾正；而在民事公益訴訟中，檢察機關督促和支持法律規定的機關或有關組織提起訴訟。可以說，在行政公益訴訟中，檢察機關的獨立性更強，起著主導作用；而在民事公益訴訟中，支持和輔助作用居多，作用發揮并沒有那么直接。依此分析，檢察機關選擇環境行政公益訴訟發揮主導作用更加順暢，意愿更強。

1.訴前程序的法理分析

訴前程序的設置體現了司法機關的謙抑性特征，也更加符合當前實際。首先，在自上而下的法治建設進程推動下，民眾的維權意識高漲，司法機關處于案多人少的強壓之下；其次，行政和司法應當相互獨立和制衡，因司法機關缺乏相應的專業知識，減少司法干預可以保障行政的獨立性和決策的準確；再次，剛性的司法判決難以適應多元的環境利益紛爭，行政機關更容易達成兼顧各方利益的方案。但是，應當注意到的是，行政機關存在追求經濟GDP的沖動，行政機關決策者為了提高經濟效益有時會不惜以犧牲環境為代價。行政機關的這種特點難以通過自身予以突破。此時，司法機關可以發揮事后的監督作用，通過制造外部壓力督促行政機關履職。另外，行政權向立法權延伸，行政立法權改變了原有的公權力機關之間明晰的職能與界分，行政法規、行政規章乃至大量的行政規范性文件已經成為“法”的主要表現形式和行政活動的主要依據。c魯鵬宇：《法治主義與行政自制——以立法、行政、司法的功能分擔為視角》，載《當代法學》2014年第1期。對涉及環境等公益問題，因涉及的利益較為復雜，加之立法權的穩定性等特點，難以通過一部全國性的法律確定利益關系，所以保護環境公益的職責很大程度上由行政機關履行。行政機關則樂于制定地方性規范文件，但由于缺乏相應的審查機制，合法性經常遭受質疑。司法機關的事后監督有助于限制行政權的過度膨脹，確保法制的內在統一。總而言之，司法和行政任何一方都不能依靠“單打獨斗”實現預期目標，現在的問題不是要不要干預的問題，而是干預程度的問題，兩者既要保持相對的獨立性，也要互相彌補缺憾。訴前程序恰好在兩者之間進行了有效銜接。

2.檢察建議前置

改革試點方案中對檢察機關開展訴前程序進行了粗略的規定，通過訴前程序的過濾，可以減輕檢察機關提起公益訴訟程序的壓力，預防過多的訴訟。d孫洪坤：《檢察機關提起環境行政公益訴訟的破局及啟示》，載《環境保護》2016年第3期。督促行政機關履職或者糾正不法行政行為有助于確保檢察權的謙抑特征，確保行政權在環境領域中的主導作用。人民檢察院提起環境公益訴訟應當遵循比例原則，任何公權力行使的范圍、方式和強度均應不違背憲法限制公權、保障私權的本質要求。e孫洪坤：《環境公益訴訟立法模式之批判與重構》，載《東方法學》2017年第1期。在實踐操作當中需要明確檢察權和行政權在環境治理領域中的主輔關系。在前置階段，通過檢察建議的方式督促有關行政機關履職或者糾正不法行政行為，將社會公益管理的主導權還位于行政權。因為相比司法裁判，行政權的行使方式較為靈活，且可以通過談判在磋商中達成一致意見，特別是行政決策更可能達成不完全理論協議。此外，行政權面向的范圍更廣、視角更寬闊，在問題較為復雜難以達成統一時更能兼顧各方利益，更加符合實體正義的要求。但過了前置階段，雙方的關系開始轉變為以檢察權為主，而行政權需配合檢察權的進行。通過檢察建議的方式開展訴前程序，符合法律監督發展的客觀規律，從訴前向訴中、訴后階段發展，與事后監督相比，不僅守住了穩定的訴訟格局，同時也提高了整體訴訟效率。行政機關限期不整改就提起訴訟的聯動機制有利于法律監督權威的樹立。

3.檢察機關介入節點的沖突與協調

根據改革試點方案的規定，民事公益訴訟與行政公益訴訟中關于檢察機關的介入節點和程度有所不同。在民事公益訴訟中，檢察機關的法律監督是間接行使，包括監督法律規定的機關提起民事公益訴訟和建議轄區內符合法律規定條件的有關組織提起民事公益訴訟以及在需要的情況下支持起訴。而在行政公益訴訟中，人民檢察院需向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責。方案中對兩類公益訴訟的訴前程序規定不一致，源于訴訟原理不一致。民事公益訴訟發生在平等主體之間，而檢察機關作為官方機構，其介入會打破民事糾紛主體之間的平衡，更多的應是將主導權還于有關環保公益組織。而行政公益訴訟在于通過檢察權監督行政權的行使，旨在平衡原先行政訴訟中原被告之間的不平等地位，因為訴訟指向公益糾紛，故作出的傾向性保護。因此，如由檢察機關一方單獨提起行政附帶民事公益訴訟，其在行政公益訴訟和民事公益訴訟中的介入節點就會產生不一致甚至混亂的地方，需要進行制度上的協調。根據規定，行政附帶民事公益訴訟的原告方有兩種可能，一是由檢察機關單獨提起，二是附帶民事訴訟由其他社會組織提起。檢察機關在履行訴前程序時需要經過兩類訴訟前程序，還是徑直提起附帶民事公益訴訟？如只有檢察機關一方提起行政附帶民事公益訴訟，在履行行政公益訴訟的訴前程序后便可以提起行政附帶民事公益訴訟，這主要是出于提高訴訟效率的考慮。因為經過兩番檢察建議的發布、反饋意見的回收不利于公益糾紛的及時解決。民事與行政交織的案件分為兩類：一是解決行政爭議以解決民事爭議為基礎；二是解決民事爭議以解決行政爭議為基礎。f林鴻潮：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2015年版，第315頁。行政附帶民事公益訴訟顯然屬于后者，民事公益糾紛的解決以行政公益糾紛的解決為基礎，將兩類互相聯系的不同種類的糾紛合并解決，有助于節約訴訟資源。檢察機關在案件處理中如發現有民事領域的公益請求的，可以同時進行雙邊督促，發出檢察建議，請求有關社會公益組織、機構進行合作或者在行政公益訴訟的訴前程序開展之后，無需再進行為期一個月的反饋機制，搭建一個快捷的應答機制，快速達成一致意見。

（三）舉證責任的適用

1.行政與民事公益訴訟舉證責任不一致

民事訴訟奉行“誰主張、誰舉證”的舉證責任。但在特殊情形下，如2002年4月1日開始施行的《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第4條規定：“因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任”。民事訴訟中分為一般舉證規則和特殊舉證規則。暫且忽略方案規定的行政公益訴訟中受案范圍沒有涉及環境污染的問題。環境污染以外的環境案件需要遵循一般的舉證責任——“誰主張、誰舉證”。而《行政訴訟法》中為向作為原告的公民、組織傾斜，實行舉證倒置的證據規則，由行政機關來提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。另外還規定不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為沒有相應證據。但被訴行政行為涉及第三人合法權益，第三人提供證據的除外。所以如有行政相對人提供證據也能成立。但行政訴訟除一般舉證規則外也存在特殊舉證責任，主要在被告不作為和行政賠償、補償案件中。方案中已說明未規定的依《民事訴訟法》《行政訴訟法》及司法解釋而定，民事和行政訴訟中的舉證規則各自都有特殊情形，在具體的司法實踐當中較為復雜。

2.舉證責任的協調

行政附帶民事公益訴訟是在解決行政糾紛的基礎上解決民事糾紛，所以一般是先行政后民事，可以將訴訟程序分為兩段：行政公益訴訟和民事公益訴訟。在行政公益訴訟階段，依據《行政訴訟法》的一般規定是實行倒置的舉證責任。但檢察機關系偵查、公訴出身，在案件調查、證據提供上更具有話語權，更能占據優勢地位，“官告官”的模式下無須跟普通的行政案件一樣實行舉證倒置責任。當然，從地位上而言雙方已經是相對平等。但從另外的角度來看，行政機關作為直接當事人，提供證據更為便利，而檢察機關雖在證據調查上有專業的優勢，但實施起來還是相當耗費時間和精力的，且檢察機關的偵查、公訴業務占據了大部分的工作內容，對于行政公益訴訟而言，更適合倒置的舉證責任。在行政不作為與賠償、補償的案件中由原告承擔舉證責任，在附帶的民事公益訴訟中，除環境污染外實行一般舉證責任。但白山市首例行政附帶民事公益訴訟案件卻是一起環境污染型案件，實踐已先行于方案規定。針對環境污染案件需要實行舉證倒置，可以將污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等民事糾紛一同實行舉證倒置。在民事公益訴訟案件的司法解釋中還另行規定了舉證推定，對有證據證明不提供，又對其不利的，推定成立。由此，行政附帶民事公益訴訟的舉證責任情形比較復雜，需要分階段考慮。

（四）調解的適用

檢察機關或社會組織如提起公益訴訟作為公益的代表人，在放棄、變更訴訟請求時需要征求被代表人的同意。公益訴訟涉及的人數較多，征求所有人的意見不可能實現，即便可以實現但花費的成本太高，結果是不經濟的。在公益代表人制度下，公益訴訟中當事人放棄、變更、處分權則受到嚴格的限制。同時，在行政訴訟中一般也不適用調解，但行政賠償、補償以及自由裁量類的案件可以有條件適用調解。在民事訴訟中，推行調解自愿原則，在實務中疑難復雜案件多以調解結案，而在民事公益訴訟中反對適用調解的呼聲很高，主要出于對公益隨意處分的擔憂，這直接涉及到當事人處分原則的適用問題。由于民事糾紛中的賠償、恢復原狀的成本很高，判決中畸高的金額難以確定，即便確定下來也難以得到執行，判決的結果只能停留在紙面上。如果可以調解，在法律允許的范圍內賦予檢察機關一定的處分權，雙方可在調解中對金額予以協商，在可以履行的范圍內調整，確保判決得以實現。在爭議的定性確定的前提下，可以對留有彈性空間的具體事項進行調解，確保公益不受任意支配。公益訴訟中仍以不調解為原則，以調解為例外。為此，建議確定具體的情形進行調解并保留特殊的調整空間。

三、環境行政附帶民事公益訴訟的制度構建

（一）最終目標：對環境公益的及時有效維護

1.司法權監督行政權實施的必要性

事實上，行政附帶民事公益訴訟旨在通過司法來改變行政決策。干預和事后監督存在一定的模糊界限，區分兩者主要在于提起訴訟前是否已經盡到合理告知義務，對于已經告知并寬限一定期限作出改變之后才進行的訴訟活動可以被認為是事后監督而非司法干預行政。訴前程序是在為司法權的合法行使奠定基礎，將行政機關內部可以解決的和法律解決不了的問題交由行政機關，依靠行政機關強大的包容性化解矛盾。真正的權力分離指的是功能上的分離，而不是包含多種功能的權力分離。現實生活中，我們會看到不同性質的公權力機關互相干預和扯皮。為了避免一項危機可能會采取另外的措施，同時該措施可能會對社會造成其他的危害，許多人會認為在環境保護和經濟發展上首選環境保護，認為只關注經濟發展而忽略生命健康違背了人權，實則環境保護和經濟發展的矛盾歸根結底是健康權與發展權之間的權衡。污染治理的大量投入會減少醫療、基礎設施、教育等其他社會公益項目的投入，東部環境治理將會放緩經濟發展速度，而西部地區建設需要國家財政的大力支持，財政投入減少或者區域污染轉移對西部地區無疑是二次發展不公平，加劇部分貧困地區醫療水平落后，當地居民的健康得不到相應保障的狀況。對于環境風險的防范需要具備全局觀，才能夠進行統籌協調，社會資源配置才能實現總體最優。要達成這個目標，需要進行成本收益分析，依靠專家和科學分析判斷。實踐中，行政決策的達成需要專家學者共同努力，但專家的意見采納有時并不高，另外專家學者之間還存在意見分歧，也會受地域、情緒、科學的不確定、利益集團意見的左右而難以達成一致意見，因此行政決策存在一定的盲目性。同時，行政機構容易受利益誘惑的影響而難于突破自我，人事調動和財政受制于地方，行政機構的決策被地方利益集團影響。所以說，官僚機構和其他人一樣，可能也面對同樣的認知和動機扭曲g前引b，第3頁。。在白山市這起案件中，檢察機關事先已經發出檢察建議，但行政部門并未正確履行監管職責，沒有有效制止排污。根據法律及試點方案，要求行政部門正確履職都能找到相關的依據。行政機關并不存在上文提及的法律不能的問題，主要還是在于行政機關怠于行使職權。行政相對人是一家醫院，與其他排污企業可以停業整頓不同。當然這些也并不能成為行政機關履職不到位的合理借口。司法裁判權不能直接接手行政事務，為了達到污水治理的民事公益訴求，只能通過提起行政公益訴訟起訴履職不到位的行政機關承擔法律責任。

2.司法事后監督行政的可行性

行政公益訴訟具備制度與效率優勢，是環境公益訴訟未來發展的一個趨勢。首先，在制度設計上，檢察機關占據提起訴訟的天然優勢地位，作為公訴人，在證據證明問題上有著豐富的經驗，證據收集能力較強，至于費用承擔的問題，檢察機關背后有國庫支持。在行政公益訴訟的訴前程序中，檢察機關在督促糾正行政機關的違法行為或依法履行職責之后便可以提起訴訟，擁有一定的主動權，對于違法行政行為或者不作為可以及時提起訴訟。而民事公益訴訟中，檢察機關提起訴訟之前需要督促或支持法律規定的機關或有關組織提起訴訟，在一個月內進行辦理，包括相關組織處理好糾紛或者決定提起訴訟。在民事公益訴訟中如沒有其他的組織或機關提起訴訟的情況下檢察機關才能提起訴訟，主動性較弱，且需要等待較長的時間才能著手。環境問題首先需要經過行政程序的過濾，環境污染和生態破壞往往始于公民、企事業單位的不當行為，行政機關作為社會公共利益維護的執行者難逃其責，檢察機關提起行政公益訴訟糾正行政機關的違法行為或者不作為，是從源頭開始以追訴行政機關的相關法律責任來解決環境問題。出于提高效率的考慮，行政附帶民事公益訴訟不僅可以順帶解決原屬于行政機關職責的相關內容，而且是快速解決行政違法和行政不作為、保護公共利益不受侵害的一條捷徑。民事公益訴訟中的相關受害者、法律規定的機關和有關組織在提高效率的問題上與檢察機關有著共同的追求目標，更容易獲得他們的配合和支持。就外部環境而言，在政治領域為公益訴訟的開展創造了許多便利條件，比如強調生態文明建設，經濟發展與生態環境保護相協調，鼓勵通過司法途徑來解決環境的頑疾，提出環境司法專門化，針對環境問題的特殊性設立環保法庭，從知識專門化和方式司法化來改善環境司法困境。

（二）環境行政附帶民事公益訴訟的制度構建

1.多元化的原告資格。行政公益訴訟原告資格大體上有幾種模式：一元制；二元制；三元制；四元制。h胡衛列：《論行政公益訴訟制度的建構》，載《行政法學研究》2012年第2期。筆者認為，可以由公民提起公益訴訟，如同社會組織一樣尋求檢察機關的支持起訴與協助。“有效的環境治理需要開放、參與和合作的多元治理模式，核心任務應該是在確保公民個人享有的環境權利不受侵犯的基礎上，建立制度渠道爭取公眾在環境治理中更大的權力空間。”i冉冉：《中國地方環境政治：政策與執行之間的距離》，中央編譯出版社2015版，第237頁。公眾的參與有助于彌補公權力體系運行的局限。正如耶林在“為權利而斗爭”這篇經典文獻中所指出的，只有通過為權利而斗爭，我們才能將所謂的“客觀的法”轉變為“主觀的法”，把書本上的法，變成真實世界中的法，變成行動化、甚至肉體化的法。j參見強世功：《超越法學的視界》，北京大學出版社2006年版，第9頁。應當調動直接利害關系人的積極性，塑造公民倫理。雖不鼓勵以訴訟方式解決問題，但仍需要提前準備應有的維權渠道以備不時之需。環境司法專門化提出之后，設立的環保法庭大多門可羅雀。社會組織有心無力，財力不足是其面臨的一大難題。與企業、經濟發展為敵，難以得到經濟實體的捐助，況且自身也無持續穩定的收入來源。依賴社會組織提起公益訴訟的渠道太過狹窄，避免不了自發性減弱的問題。因此，公民作為污染的直接受眾，對環境破壞的直觀感受更為強烈，在激動的情緒鼓動下更可能主張合法權益，在滿足起訴條件、立案成功的前提下，請求檢察機關、社會組織支持起訴。對民眾提起行政公益訴訟會導致濫訴的疑慮，可以設置民眾提起行政公益訴訟的前置程序，如提供向行政機關請求履職或者糾正違法行政行為且行政機關無動于衷的證據來證明訴訟已是受污染民眾唯一的解決途徑。如果設置公民提起公益訴訟暫時不可能實現，也可以規定適時針對特殊情況及時授權解決。

2.效率優先的級別管轄。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第2條第1款規定：“人民檢察院提起民事公益訴訟的案件，一般由侵權行為地、損害結果地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院管轄。”第29條第1款規定：“人民檢察院提起行政公益訴訟的案件，一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄。”對于管轄的歸屬都有例外規定，關于行政附帶民事公益訴訟的管轄級別，最高檢出具的案例指導意見認為“行政附帶民事公益訴訟原則上應由市（分、州）以上人民檢察院向中級人民法院提起”。有鑒于此，兩類公益訴訟的級別管轄都有例外規定，運用較為靈活，在具體適用過程中應當以效率優先為主要考慮因素。另外，對于行政附帶民事公益訴訟而言，民事公益訴訟依托行政公益訴訟，主體仍然是行政公益訴訟，行政公益訴訟一般由基層人民檢察院管轄，這樣的做法可以解讀為將訴訟提起與法律監督獲取的資源相結合，方便基層人民檢察院收集證據和提起訴訟。但民事公益訴訟不同，它會涉及到地方保護的問題，且涉及的標的較大，往往超過基層的受案范圍。根據《試點實施辦法》的相關規定：“有管轄權的人民檢察院認為有必要將本院管轄的民事公益訴訟案件交下級人民檢察院辦理的，應當報請其上一級人民檢察院批準。”因此，相比行政公益訴訟對上下級管轄移轉的規定，民事公益訴訟對向下級移轉的規定控制得較為嚴格，所以對檢察機關而言，會優先選擇由市（分、州）以上人民檢察院受理。行政附帶民事公益訴訟的級別管轄選擇上應當以效率優先，為此應當優先選擇由市（分、州）以上人民檢察院向中級人民法院提起訴訟。

3.單獨與共同的提起機制。檢察機關在面對國家、集體財產受損時可以提起公益訴訟，同時享有訴權的其他主體也可以提起公益訴訟，如法律規定的社會組織可以作為當事人提起附帶民事公益訴訟。因此，行政附帶民事公益訴訟可由檢察機關單獨提起，或者檢察機關與社會公益組織共同提起。為了節約訴訟資源，附帶民事公益訴訟可在裁判作出之前提出。行政訴訟法司法解釋規定，審理相關的民事爭議應當單獨立案，審理對民事爭議所作裁決的案件，一并審理民事爭議，不再另外立案。行政附帶民事案件，民事爭議的解決依附于對行政案件的解決。在訴前程序中，檢察機關可同時向行政機關和相關的社會組織、有關機構發出檢察建議，督促更改行政行為和提起訴訟。如需要檢察機關支持起訴或沒有相關組織機構提起訴訟的，可以提起行政附帶民事公益訴訟，一并進行立案。如中途提起民事爭議的，可以分開立案。由于公益屬性，附帶民事公益訴訟原告方經傳喚，無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的不應當按撤訴處理。由于民事糾紛需在行政糾紛解決的基礎上處理，所以適合由同一審判組織進行審理，在審判組織的構成上需要吸納民事審判庭的法官組成合議庭，另外還有審判委員會兜底，可以滿足跨專業的需求。

4.統一回復期限的訴前程序。鑒于行政公益訴訟和民事公益訴訟的訴前程序內容有所不同，需要同時履行兩類公益訴訟的訴前程序，履行督促行政機關正確履職的同時督促、支持法律規定的機關和有關組織提起民事公益訴訟。兩類訴前程序都要求對方在收到檢察建議書或起訴意見書的一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復人民檢察院。如果同時開始進行訴前程序，對于行政附帶民事公益訴訟的訴前程序的回復時間要求則為一個月。但是，兩類訴前程序如果不是同一時間進行，例如提起行政公益訴訟的過程中提起附帶民事公益訴訟，是否等行政公益訴訟的訴前程序的一個月期限過了再考慮民事公益訴訟。為了囊括各種情形，可以將行政附帶民事公益訴訟的訴前程序的回復期限限定為一個月，從后開始的訴前程序起算。

5.倒置的舉證責任。關于行政附帶民事公益訴訟的舉證責任問題，首先要明確受案范圍。改革試點方案中規定的受案范圍較窄，未明確規定環境污染型案件，只將生態環境和資源保護等領域負有監督管理職責的內容明確列出。所有人為的環境污染、生態破壞都可以追究行政機關的責任，而方案中明確列出的大多是行政管理屬性比較明顯，存在行政管理的前置程序且在追究責任時權責比較清晰的案件。白山市這起案件就屬于環境污染案件，適用了行政公益訴訟程序。民事訴訟中對環境污染設置了倒置的舉證責任，民事公益訴訟作為民事訴訟的特別程序，也應當適用舉證倒置。行政訴訟中的舉證倒置是為了彌補原被告之間的地位差距，檢察機關提起行政公益訴訟適用舉證倒置，可以減輕檢察機關的工作壓力、節約訴訟資源。在環境污染型案件中，行政附帶民事公益訴訟實行舉證倒置，如行政機關拒不提供證明材料，則視為行政公益訴訟關系成立，有關第三方污染者的，如污染者提供證明材料的，可視為有效證據。

6.符合程序正義的調解適用。公益訴訟適用調解的最大爭議就是違背當事人處分原則和當事人地位平等原則。依據程序正義的標準，公益訴訟不適用調解。程序正義分為三個階段：訴前、訴中和訴后，三個階段互相獨立但也互相影響。程序正義的基因，一般指的是訴訟中的正義，k孫洪坤：《程序正義的中國訴說》，載《學術界》2015年第7期。如果訴訟中不適用調解，守住了訴中正義但難以保障訴后的程序正義，判決得不到執行，會影響整個程序的正義體現。為了確保判決結果得以實現，涉及到有裁量空間且爭議較大時，可以適用調解，通過洽談達成一個最接近滿意的結果。為了加強對利益相關人的保護，需限制調解的適用，如加強事后的監督，對調解達成的協議進行公示，期滿之后無異議的可出具調解書。各種類型的商談和談判履行合理政治意志形成過程中的不同職能。這些商談和談判實現于相應的交往形式中，而這些交往形式又必須在法律上得到建制化。達成妥協的程序應防止因為不平衡的權力結構和不平等的威脅潛力而使談判結果偏向一方的危險。l［德］哈貝馬斯：《在事實與規范之間——關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，生活.讀書.新知三聯書店2014年版，第215-216頁。