妥協與突破：我國法官工資機制改革的多維分析與路徑選擇

劉希婧

一、當前我國法官工資機制的現狀考察與域外比較

我國現行的法官工資框架是建立在1985年《地方各級人民法院工作人員工資制度改革實施方案》基礎之上的，受長期以來行政管理體制和社會公眾意識等多種因素的影響，已形成一種傳統穩固的運行模式和制度依賴。雖然隨后的《公務員法》、《法官法》對于法官工資均作出新的規定，但并無突破性進展，始終無法逃離舊有框架，即使在既定框架下，法官工資福利的保障與增長情況也并不十分理想，有的地區甚至難以保障基本工資，形成諸多問題，影響了司法權威的樹立及法官的職業保障。

（一）制度性規定原則而抽象

法官工資機制的制度性規定是了解我國法官工資機制現狀最直觀和準確的工具，也是考察法官工資機制既有問題的有效方法。制度性規定是否系統完善、貼合當前我國司法國情和法官工作現狀決定了該機制是否科學、是否具有現實操作性。為此，文章對我國法官工資機制的相關規定進行了搜集和匯總。（見表1）

表1：關于我國法官工資制度的相關規定

序號 舉措（規定） 施行時間 內容 說明5《關于實行法官審判津貼的通知》2007.7.1《通知》對審判津貼的執行范圍、津貼標準、津貼標準的調整、其他問題、經費來源、執行時間、組織領導等方面進行了具體規定。自2007年8月人事部、財政部聯合下發該《通知》后，法官津貼才得到正式落實6《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》2008.11.28長期以來，我國司法不獨立的一個重要根源在于司法受制于當地政府，法院的經費及其法官工資、檢查院的經費及檢察官工資等，都是由當地政府財政部門解決。本次司法體制改革將建立政法系統財政保險機制，以后法院、檢查院的經費將由中央財政專項確定。該意見雖然對法院的經費來源進行了調整，但關于法官工資的來源沒有變化，仍然由同級財政負擔。

通過對相關法律法規、規章制度的梳理，我國關于法官工資機制的規定散見于《公務員法》、《法官法》以及其他方案、通知、決定中，沒有關于法官工資機制明確的、統一的、系統性規定，且規定較為抽象模糊，既無法體現對法官職業的保障力度，又難以實現法官工資福利的有序增長，成為法官工資增長的制度性障礙。

（二）落實情況差強人意

工資制度是法官制度的重要組成部分。但長期以來，我國法官沒有自己的工資制度，而是適用國家公務員的工資序列。為了改變這種狀況，《法官法》建立了法官工資制度，對法官的工資保險福利待遇作了專章規定：“法官的工資標準，根據審判工作特點，由國家規定。”從而在法律上第一次確立了法官工資制度，把法官工資從國家公務員的工資序列中分離了出來。a周道鸞：《我國法官法的制定和修改——紀念人民司法工作六十周年》，載《河北法學》2009年第10期。《法官法》頒行已經21年了，法官工資制度和工資標準仍未落實，至今執行的仍然是國家公務員的工資制度?！斗ü俜ā返?6條規定“法官享受國家規定的審判津貼、地區津貼，其他津貼以及保險和福利待遇”。然而，20年來上述規定基本未執行，有的地方甚至連法官的工資也不能按時發放。

（三）運行效果不甚理想——法官工資水平不高且地區差異大

在現有法官工資機制運行下，法官的工資水平與司法權威、法官的工作強度并不成正比。以2014年公務員年平均工資為例，大概為62000元左右，而法官的工資收入與普通公務員基本相當，與城鎮單位就業人員平均工資及其他單位就業人員平均工資相比，基本處于持平狀態（見表2），且各地方差異較大。浙粵蘇滬京等地公務員月均總收入在10000元左右；津遼瓊吉寧黑新藏陜甘青內蒙古等地在4000—6000元左右；魯閩渝貴晉在3000-6000元左右；皖滇桂川贛為2500—4500左右；冀豫鄂湘則在2000—3500元左右。b劉飛：《法官員額制背景下的薪酬保障研究》，載《嘉應學院學報》2015年第9期。公務員工資主要由職務工資和級別工資構成，這兩部分的標準均依據公務員的行政級別決定。由于法院在行政級別上低于同級政府，法官所享受的實際待遇不如同級政府的公務員，所以享受的工資待遇也相應偏低。

表2：近年來城鎮及其他單位就業人員平均工資c 數據來自于國家統計局官方互聯網站。

另外，由于我國各地經濟發展極不平衡，再加上中央財政對地方司法經費轉移支付數額很小，幾乎可以忽略不計，因而全國各地司法機關經費保障狀況極不平衡：經濟比較發達的地區司法經費比較充裕，而經濟欠發達的地區司法經費則非常困難。d陳永生：《司法經費與司法公正》，載《中外法學》2009年第3期。同一省、市、自治區內，不同縣、市由于經濟狀況存在很大差距，司法經費保障也很不平衡。

（四）域外情況對比

通過對域外法官工資機制的調查發現，各國對法官工資制度的規定不盡一致，但仍然存在通行的原則和規定。文章對域外法官工資制度的特點進行了簡單歸納（見表3），通過比較可以發現，一國或地區的法官工資制度與該國或地區的法治狀況與司法背景息息相關，雖然我國不能完全照抄照搬，但不少做法值得借鑒。

表3：域外國家或地區法官工資制度對比

二、背景探析：司法國情下法官工資機制功能發揮的現實困境

我國法官工資機制存在的諸多問題與司法特性、司法地方化以及當前司法公信力、法官職業化水平不高的現狀息息相關，這些因素既是形成我國法官工資機制的主要原因，又成為了導致我國法官工資機制功能發揮的現實困境。ghg 陳春梅：《英國：適應其政治體制的法院經費制度》，載《人民法院報》2016年2月3日。h 楊奕：《美國紐約州法官薪酬特別委員會報告》，載《域外法制》2014年第5期。

（一）司法地方化和公務員范疇體系的雙重桎梏是制約法官工資機制功能發揮的體制藩籬

當前，審判權的中央事權性質與我國司法地方化現狀形成較大反差，而司法地方化最顯著的表現則是法院經費保障的地方化。（見表4）

表4：人民法院經費保障模式框架

雖然我國人民法院經費保障體制經歷了從“分級管理、分級負擔”到“明確責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”的轉變，但地方財政仍然是法院經費的主要來源，法院經費主要受制于地方財政。與此同時，法官工資納入公務員范疇體系，未實現獨立預算。2006年的《公務員法》將法官正式納入公務員范疇。這一體制現狀使得法官工資增長依附于公務員工資增長，無法脫離公務員工資范疇體系。另外，由于法院在行政級別上低于同級政府，法官所享受的實際待遇不如同級政府的公務員，所以享有的工資待遇也相應偏低。i馬建華：《法官職業化研究》，人民法院出版社2004年版，第64頁。法官的經費來源依附于地方財政，而有些地方財政相當困難，有的甚至發不了工資，j賀衛方：《中國的法院改革與司法獨立》，載《浙江社會科學》2003年第2期。導致由于各地經濟發展不平衡而使得法官工資出現較大差異。

（二）司法（法院）經費配置不足及非市場競爭性的特質是導致法官工資機制運行不佳的經濟制約

雖然我國司法（法院）經費每年都遞增，但與國家財政收入的增長幅度相比，遠遠小于其增長幅度（見表5、表6）。另外，法院經費在國家財政收入的占比較低（主要與域外和國際通行做法進行比較），在我國，法院經費占國家財政收入的比例非常低，通常不到1%，不及其他國家一半。我國法院經費不足還表現為法院經費的增長速度低于國家財政收入的增長速度。我國司法經費實行“分級負責”制，中央財政對司法投入比例過低，同時，中央財政對地方法院轉移支付不足，導致法院系統司法經費配置不足，尤其是西部許多地方法院經費非常緊張。

表5：財政收入以及司法經費增長情況

說明：1.上表財政收入以及司法經費數據引自國家統計局官方互聯網站。2.對法院經費的使用情況，有關部門一直沒有公布，只有國家統計局在“中央和地方財政主要支出項目”下公布公、檢、法、司（司法行政機關）總的經費支出，且此項數據到2007年就停止公布，因而這里只能以公、檢、法、司總的經費支出替代法院經費進行研究。

表6：財政收入以及法院經費增長情況

說明：1.上表財政收入引自國家統計局官方互聯網站。2.法院經費使用情況來自最高人民法院《全國法院經費保障體制改革情況調研報告》等相關文章，且僅能查閱到2008年至2011年的數據，近年來數據沒有公布。

與此同時，法官工資是由國家決定，法官與同屬法律職業共同體的律師、公司法務不同，不能進行市場參與競爭，收入也不遵循市場行情。另外，法官也不能經商或從事營利性的兼職，收入來源僅靠財政。這種非市場競爭性的特質成為法官工資難以有序增長的的重要因素。

（三）司法公信力不高、法官職業化水平較低的現狀導致短期內法官工資大幅增長難以獲得公眾認同

為能客觀了解公眾對當前司法公信力狀況的評價，某中級法院利用人民日報客戶端平臺發起了“關于保證司法公正、提高司法公信力”的網絡問卷調查，其中第一題為您對當前司法公信力的評價是？○非常信任、○不太信任、○比較信任、○很不信任、○不清楚；第二題為您對法院審判工作不滿意之處是？○立案難、○關系案人情案金錢案、○審判效率低、○法官審判作風不好、○訴訟成本高、○法官司法能力和水平不夠、○執行難、○其他。k相關內容來源于天津市第二中級人民法院人民日報客戶端：http//www.tj2zy.com/ezyvote.經調查結果顯示，對當前司法公信力“非常信任”和“比較信任”的比例不到50%；對法院審判工作不滿意之處主要集中在關系案人情案金錢案、法官司法能力和水平不夠以及執行難方面。由此可以看出，當前社會公眾在對司法的信任上并不處于一個較好的階段，基于當前司法公信力、法官職業化水平不高的現狀，如果貿然實行法官高薪制容易激發社會的逆反心態和抵觸情緒，難以獲得公眾認同。

三、借鑒與考量：法官工資機制重構的理論探源與多維分析

現有法官工資機制存在的諸多問題及無法回避的現實困境，讓法官工資機制改革進入理論界和司法界的視野，成為了頂層設計者們不得不考慮的問題。無論是從司法維度、市場維度還是職業群體維度，建立有序增長的法官工資機制有其必要性。

（一）市場維度：談判博弈理論框架下之必然性

可以利用博弈論的相關理論——談判博弈理論，l美羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經濟學》，史晉川、董雪兵等譯，上海人民出版社第6版，第126頁。來分析現有司法國情下法官工資增長的必然性。以談判博弈理論中涉及到的合作價值為基數對法官工資水平進行重新調查與定位。

以現有法官工資為談判基礎。如果以工資作為衡量法官在法院工作中的價值，那么法官對于法院的價值是工資G1。如果將法官放到整個司法市場或者更廣泛的市場來衡量，假設仍然以工資作為衡量標準，則法官在其他司法市場中的價值是V，而最終談判成功的工資是G2（G2≤V），如果工資G1小于V，就會產生合作的機會，也就是法官具備了向其他司法市場進行流動的動機和價值。此時不合作解的總價值是G1+V，此時產生的合作解的價值為G2+V。合作解與不合作解相比，凈剩余是（G2+V）-（G1+V）=G2-G1。如果要使這種流動不成立，也就是發生不合作，應使凈剩余小于或等于0即G2≤G1，也就是必須提高法官在法院工作中的價值即工資G1。由此可以看出，在談判博弈理論的設想下，如果要保證法官職業群體的穩定和綜合素質的非外力性降低，重新定位法官工資水平是必然趨勢，也是司法體制改革背景下無法逃避的話題。

（二）政治維度：司法權威與司法現狀合力下之必要性

對整個社會而言，公平正義的價值高于其他。國家通過法律來實現社會管理，而“法律是通過法官之手降臨人世”，法官的審判權更是社會公平正義的最后一道防線。承認法官職業區別于一般公務員的特殊性對于我國建立法治社會而言十分重要和緊迫。要削弱現行司法體制嚴重的行政化弊病，在法官待遇方面就必須建立獨立于行政人員的法官工資福利體系，并逐步縮小法官之間經濟待遇的差別，從而實現法官之間的真正平等。隨著經濟的快速發展和社會轉型期的陣痛，各類矛盾糾紛逐漸進入訴訟領域，使得法院案件數量呈現激增的趨勢，法官的工作量也隨之大幅度提高。比如，2015年全國法院收案數量為17659861件，與2014年相比，上升22.81%。m參見周強：《最高人民法院工作報告——2016年3月13日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上》，載《人民日報》2016年3月21日。與此同時，隨著立案登記制、以審判為中心的訴訟制度改革、終身追責制等改革的不斷推進，對法官工作質量和效果也提出了更高的要求。按照我國按勞分配、多勞多得的分配原則，提高法官工資薪酬待遇應該是順理成章的。

（三）職群維度：干預與共生理論借鑒下之推動力

法律職業與國家的關系在一個國家的基本政治制度和職業市場體系的建立初期就有了相對穩定的結構和形態，除非經歷大的政治或經濟動蕩，一般不會發生根本性的改變，這是干預與共生理論的一個基本觀點。n楊建軍：《法治國家中司法與政治的關系定位》，載《法制與社會發展》2011年第5期。中國司法職業在整個中國科層制官僚體系中居于何種地位，共生理論提供的思考框架是，現代社會中的職業和國家起源于同一歷史變遷過程，職業自主性的確立與國家科層制的形成并非此消彼長關系，而是具有共生關系，法律職業的發展都受到了國家行政和司法體制變遷的實質性影響，并構成科層制政府的一支中堅力量。換言之，法律職業不但要在國家的干預之下維護其自主性并與國家權力共生，而且要通過個體或集體的行動來改變國家權力的運作方式乃至社會的基本政治理念。o李樹民：《當代中國司法公信力建構的政治蘊含》，載《當代法學》2013年第6期。也就是說，政治生態變遷必然引發司法生態變化，法官職業群體應通過政治參與和集體行動率先推動這種變化和發展。從法官參與工資協商的角度來看，這種參與并不僅僅是基于法官自身利益的考量，而是密切關涉到法官職業群體在政治體制改革甚至國家政治走向中的地位與作用，如是繼續放置于科層制的行政框架下還是實現獨立的職務序列。但在當前實踐中，法官對于工資協商的零參與和較少話語權表明職業群體的弱博弈力已然十分明顯。

四、妥協與突破：法官工資機制重構的價值導向與改革路徑

我國法官工資機制的既有問題以及難以有效解決的現實困境，使得法官工資薪酬問題不僅是當前司法體制改革的對象和影響司法權威的重要桎梏，更成為推動司法改革其他改革項目能否順利推進的重要因素。無論從市場、政治還是職業群體維度來看，重新定位法官工資水平都勢在必行。

（一）宏觀向度：應把握的兩個原則

通過對最高人民法院四個五年改革綱要以及法官、檢察官工資制度改革試點方案中關于法官工資制度相關內容（見表7）的對比分析，并結合前文我國司法國情下現有法官工資制度功能發揮面臨的現實困難可以發現，對法官工資制度的改革應把握兩個原則：一是對法官工資水平的重新定位要以現有國情下經費保障的實際情況予以確定，不能冒進也不能過于保守；二是法官工資制度脫離公務員工資體系（也就是建立單獨職務序列的法官工資制度）要分階段、分步驟進行，具體規則設計要符合我國法官工作職業特點。

表7：最高人民法院四個五年改革綱要以及法官工資制度改革試點方案中關于法官工資制度主要內容比較

人民法院改革綱要及試點方案 關于法官工資制度的相關內容法官、檢察官工資制度改革試點方案（2015.9）實行全國統一的法官、檢察官工資制度，在統一制度的前提下，體現職業特點，建立與法官、檢察官單獨職務序列設置辦法相銜接、有別于其他公務員的工資制度。建立與工作職責、實績和貢獻緊密聯系的工資分配機制，健全完善約束機制，鼓勵辦好案、多辦案。加大對一線辦案人員的工資政策傾斜力度，鼓勵優秀人員向一線辦案崗位流動。

（二）具體設計：三條路徑

1.市場規律彌補之路徑

法官工資薪酬不能像法律職業中其他群體如律師、公司法務那樣參加市場競爭，由市場決定，是法官工資薪酬難以實現按照工作數量和質量進行劃定的重要原因。也就是說，雖然現在法官工作數量呈現激增狀態，工作強度不斷加大，但法官工資薪酬卻沒有同比增加，這由我國現有國情所致，也側面反映了我國法官工資增長機制的不科學，需要通過其他手段進行彌補和完善。

（1）法院人員經費先行納入中央財政預算，實現獨立預算體制

目前國情下，要將法院經費全部統一納入中央財政預算，具有一定阻力且現實可行性不高，但是根據前文分析可知，如果將法院人員經費（包括法官工資、福利等）先行納入中央財政預算，建立法院人員經費垂直管理體制是現實可行的。具體操作辦法是：首先從法院人員經費的來源上進行調整，將人員經費從法院其他經費中單列出來，在法院員額的基礎上，納入中央財政預算，由中央財政統一撥付給最高人民法院，最高人民法院再逐級劃撥給地方各級人民法院，由地方各高級人民法院統籌管理。通過這種方式，能夠有效剔除司法地方化弊端，地方黨政部門也很難通過控制法院人員經費影響法院審判。

（2）科學定位法官工資水平，適當提高法院人員經費在中央財政預算中的比例

雖然法院經費逐年增長，但增長幅度與財政收入相比（見表6）仍然十分緩慢。在當前司法國情下，實現法官高薪制不太現實，但是按照社會中上水平對法官工資進行定位是科學可行的，適當提高法院人員經費在中央財政中的比例，既在國家財政能力承擔范圍之內，也不會引起社會公眾較大心理反彈，從而實現法官尊嚴與責任、物質保障與職業權威相稱。

（3）平衡地區不均差異，加大對低收入地區的傾斜力度和交流培訓

在全國范圍內平衡法官的收入，避免經濟發達與欠發達地區之間法官收益的差距，建立法官交流制度，使每個法官在發達地區、中等發達地區和落后地區分別任職一段時間，有利于法官隊伍的穩定。

2.司法權威補位之路徑：以建立單獨職務序列工資制度為中心

司法居中裁斷的特殊性質與當前司法行政化傾向的矛盾，使得司法權威在一定程度上受到不利影響，其中表現之一就是法官職業沒有從公務員隊伍中獨立出來，無論是管理還是工資薪酬都與公務員一致，難以真正實現審判獨立，體現司法權威。

（1）分步驟實現與行政級別脫離的工資制度

當前，法官工資薪酬與公務員的行政級別掛鉤，實行單獨序列的工資制度，實現與行政級別的脫鉤，應以現行工資機制為基礎，實現逐步過渡。

具體實現應分三步走：第一步，現有法官等級確定仍然以行政級別為主要參照，將以往的行政職級套法官等級的做法，變為法官等級套行政職級，并將與行政級別掛鉤的工資標準直接與套后的法官等級進行相應對接；第二步，完成套改工作后，法官等級晉升不再按照行政級別進行換算，直接按照法官等級進行晉升，工資標準隨之提升轉換；第三步，法官等級的確定與行政級別完全脫鉤，法官等級的晉升和相應的工資標準除了考慮審判業務工作年限外，主要以審判業績和實效為主要測算和評價依據。

（2）確定以司法產品數量與質量為基礎的浮動審判津貼標準

根據2007年國家人事部、財政部下發的《關于實行法官審判津貼的通知》規定：“實行法官審判津貼的人員，按法官等級執行相應的津貼標準。各等級每月的法官審判津貼標準為：首席大法官340元，一級大法官318元，二級大法官298元，一級高級法官278元，二級高級法官262元，三級高級法官246元，四級高級法官233元，一級法官220元，二級法官210元，三級法官200元，四級法官190元，五級法官180元。”這一現行津貼標準遠低于人民警察警銜津貼標準，p2016年人民警察警銜津貼標準調整后每月分別為：總警監2250元、副總警監2000元、一般警監1800元、二級警監1600元、三級警監1400元、一級警督1250元、二級警督1100元、三級警督960元、一級警司860元、二級警司760元、三級警司660元、一級警員610元、二級警員560元。數據來源于公安部官方互聯網站。且與行政級別掛鉤，與審判工作質效沒有掛鉤，無法體現工作效果與司法權威。如果重新劃定審判津貼等級標準，應實現與司法權威和工作質效的緊密聯系。實行與司法產品數量與質量掛鉤的法官審判津貼，是由法官職業的特殊性決定的，不但有利于完善法官經濟保障、促進法官職業化建設、穩定法官隊伍，而有還有利于培養法官的法律信仰。根據以上思路，設計審判津貼數學模型如：

審判津貼=案件數量×邊際生產率×基數工資額/權力尋租度。

其中邊際生產率指每月案件數量增長幅度，權力尋租度指被評定為差錯案件的數量。根據這一數學模型，法官審判津貼不再是每月的固定標準，而是以法官工作績效為依據實現浮動津貼標準。

3.職業群體監督之路徑：建立法官工資薪酬委員會制度

根據現實情況，以法院、政府相關職能部門、專業第三方職業評測機構為成員成立法官工資薪酬委員會。法官工資薪酬委員會是法官工資集體協商和談判的重要一方，在推動工資增長機制形成的過程中主要起到協調雙方利益的作用。委員會共承擔三項主要職責：一是調查。對各地區的平均收入水平、物價上漲情況以及律師、公司法務等其他法律職業共同體收入情況進行調查，并根據調查結果，以平均收入水平為基準，參照其他法律職業共同體收入水平，參考本地區物價指數，適時、適當調整法官的工資水平，使法官收入更加符合經濟發展要求，更加合理、公平、更加具有外部競爭性。q劉飛：《法官員額制背景下的薪酬保障研究》，載《嘉興學院學報（哲學社會科學）》2015年第9期。二是監督。對高級人民法院（省級政府）是否按照要求按時足額劃撥法院人員經費進行監督，防止出現省級政府因其他因素扣留中央財政下發的部分法院人員經費，或高級人員法院濫用該項權力實現對下級法院的不當管理。三是質詢。根據我國的政治體制特點，當法官工資薪酬保障遭遇法律所禁止情形時，可采取由法官薪酬委員會會同最高人民法院向全國人大匯報，由全國人大向作出該行為的部門發出質詢的做法，相關部門必須作出答復和改正。