論環(huán)境民事公益訴訟制度的不足及完善

林永生 熊 平

（366000 永安市人民檢察院 福建 永安）

一、環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)涵

通說(shuō)認(rèn)為公益訴訟是指法律允許的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，根據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)違反法律、法規(guī)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院提起民事或行政訴訟，通過(guò)法院依法審理，追究違法者法律責(zé)任的活動(dòng)。界定公益訴訟內(nèi)涵的關(guān)鍵在于何為“公共利益”，具體到環(huán)境公益訴訟，則是理解何為“環(huán)境公益”的問(wèn)題。筆者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟是一定地域范圍內(nèi)的社會(huì)成員的公共環(huán)境權(quán)益。環(huán)境民事公益訴訟，則是指一定環(huán)境地域內(nèi)的社會(huì)成員，包含法律許可的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民，為維護(hù)環(huán)境公共利益，鑒于環(huán)境已經(jīng)或可能受到污染和破壞，針對(duì)實(shí)施該行為的主體向法院提起民事訴訟要求其承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，并由法院按照民事訴訟程序依法審判的活動(dòng)。

二、環(huán)境民事公益訴訟制度的缺陷

（一）公益訴訟之公益的定義存在爭(zhēng)議

盡管2012年修改后的《民事訴訟法》明確了公益訴訟制度，但對(duì)公益的定義并未作相關(guān)規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱解釋?zhuān)┮矁H是籠統(tǒng)的規(guī)定：“對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”，公益的定義仍未明確。

（二）環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格規(guī)定不明確

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；（二）專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。”同時(shí)，《解釋》第二條規(guī)定：“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織。”綜上，法律和司法解釋明確了社會(huì)組織這一起訴主體的范圍和條件，但是負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)能否提起環(huán)境民事公益訴訟尚未明確規(guī)定。

（三）環(huán)境民事公益訴訟舉證難

環(huán)境污染損害賠償實(shí)行舉證責(zé)任倒置，并不意味原告不承擔(dān)舉證責(zé)任。原告需承擔(dān)以下舉證責(zé)任：一是加害人實(shí)施了加害行為；二是對(duì)環(huán)境污染損害造成的具體損失。對(duì)于原告而言，收集上述證據(jù)難度極大。如遇地方保護(hù)，公益訴訟原告向環(huán)保部門(mén)調(diào)取涉及污染的相關(guān)數(shù)據(jù)幾乎是不可能。

（四）環(huán)境民事公益訴訟成本高

一般而言，環(huán)境污染造成的具體損失數(shù)額比較大，原告若向法院提起環(huán)境民事公益訴訟，將要承擔(dān)大額的訴訟費(fèi)用、聘請(qǐng)律師費(fèi)用、司法鑒定費(fèi)用。

(五)環(huán)境民事公益訴訟后續(xù)程序缺失

《解釋》第十九條第二款規(guī)定：“原告為停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)采取合理預(yù)防、處置措施而發(fā)生的費(fèi)用，請(qǐng)求被告承擔(dān)的，人民法院可以依法予以支持。”若原告為社會(huì)公益組織，可否領(lǐng)取賠償款。若原告領(lǐng)取了賠償款如何使用管理也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)在治理和修復(fù)生態(tài)環(huán)境所花費(fèi)的費(fèi)用是否由賠償金支付也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。

三、完善環(huán)境民事公益訴訟制度的幾點(diǎn)構(gòu)想

（一）構(gòu)建完備的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度

一是建議全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)相關(guān)司法解釋?zhuān)瑢?duì)《民事訴訟法》第五十五條中的“法律規(guī)定機(jī)關(guān)”予以明確解釋?zhuān)谟铏z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)。二是建議修改《人民檢察院組織法》，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟。三是建議全國(guó)人大常委會(huì)修改《民事訴訟法》，將檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的職權(quán)和程序予以明確和細(xì)化。四是建議出臺(tái)《公益訴訟法》，系統(tǒng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的制度和程序，通過(guò)提起公益訴訟強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。

（二）改革民事公益訴訟收費(fèi)制度

我國(guó)目前實(shí)現(xiàn)訴訟費(fèi)由原告預(yù)付、判決生效后敗訴方承擔(dān)的制度。由于環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用、司法鑒定費(fèi)用數(shù)額一般巨大，公民和社會(huì)組織難以承受。盡管《解釋》規(guī)定了原告可依法申請(qǐng)緩交，敗訴后視原告的經(jīng)濟(jì)狀況和案件的審理清流決定是否準(zhǔn)許減免，但是原告仍有可能要承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。筆者建議民事公益訴訟案件參照?qǐng)?zhí)行案件或特別程序案件計(jì)件收費(fèi)。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人提起民事公益訴訟，維護(hù)的是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，建議修改法律明確不予收取訴訟費(fèi)用，其他辦案費(fèi)用通過(guò)財(cái)政資金予以解決。

（三）制定完善環(huán)境污染損害司法鑒定規(guī)定

環(huán)境污染損害鑒定難、鑒定費(fèi)用貴是困擾環(huán)境民事公益訴訟的原、被告雙方的問(wèn)題，而環(huán)境污染損害鑒定需要有資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)，采用專(zhuān)業(yè)的技術(shù)手段，一般的專(zhuān)業(yè)組織在資質(zhì)和技術(shù)方面存在一定的缺陷。筆者建議要盡快制定完善環(huán)境污染損害司法鑒定規(guī)定，規(guī)范鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人資質(zhì)和鑒定程序，為環(huán)境民事公益訴訟提供有力技術(shù)支撐。

（四）制定完善環(huán)境污染賠償金管理規(guī)則

《解釋》第二十四條規(guī)定：“人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。”訴訟實(shí)踐中，環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)的使用規(guī)則尚未明確。為確保正確有效使用上述資金，筆者建議制定完善環(huán)境污染賠償金管理規(guī)則，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)來(lái)使用管理，確保資金使用在生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理。