降低法院訴訟負擔和提高訴訟效率的措施
——以荷蘭法院系統為例

劉洋洋

（100088 中國政法大學民商經濟法學院 北京）

一、簡易法庭與地區法院的合并和擴大審判轄區

近年來，荷蘭在法院、法官和管轄方面的靈活性顯著增強，原來僵化的法院職能結構與案件激增的矛盾明顯得到緩解。

（一）簡易法庭與地區法院的合并

荷蘭原來的普通法院系統分為四級：61個簡易法庭，19個地區法院，5個上訴法院和1個最高法院。自2002年起，61個簡易法庭和19地區法院進行合并，不再作為審理普通案件（小額訴訟、輕微傷害、勞務和租賃案件）的初審法院。雖然簡易法庭曾使很多人受益于它的便捷高效，但是合并后普通民事案件的審理質量更有保障，效率沒有降低，上訴率也有所下降，原來簡易法庭的人員少、規范性差、上訴率高的問題得以解決。這恰是決策者的目的，他們認為，對于司法服務來講，司法質量遠比司法機構與當事人之間的地理距離更有意義。而且，他們早在1996年就設計了民事案件的“快捷程序”，保證了簡易法庭和地區法院合并后能夠實現更高的訴訟效率。

（二）擴大審判管轄權

2003年，荷蘭修改了審判轄區的規定，增強了審理地域管轄制度的靈活性，使法院能夠應付臨時性審判能力不足以及專門性審判職能缺失問題。法院管理委員會可以根據情況要求司法委員會在該法院原管轄區域增加管轄范圍，以提高效率、更充分地利用法院的審判職能。一些小型的地區法院也被賦予審理大型案件的職能，這套規定的實施附加了嚴格的管理性程序。

荷蘭還調整了涉外案件的分配制度。原來海牙地區法院是唯一對涉外案件有管轄權的法院。改革后，對于涉外案件進行集中分配，由全國涉外案件登記中心根據案件分配標準，將案件分配到任何一個地區法院，彈性很大，以平衡法院之間的案件數量。

二、提高民事訴訟效率的改革

近年來，荷蘭和歐洲其他國家一樣對民事案件審理程序進行了反思，最突出的問題是訴訟過程的緩慢，縮短民事案件的審理周期已經成為社會共同的要求。

直到2002年1月，荷蘭的民事訴訟程序法還是由各地區法院和副區法院的訴訟程序規定組成的，每個法院都有自己的規定。為改變此種狀況，司法部著手制定了一些全國性的規定，這些規定雖然沒有強制約束力，但是法官們把它們當作“君子協定”來遵守，這樣在法官們面對案件時，就有了相對統一的程序標準。比如，某些類型案件（如離婚案件）需要進行庭審排期。

2002年1 月，荷蘭修訂了《民事訴訟法》，其出發點在于，國家作為訴訟程序規則的社會性職能承擔者，要對有秩序的、便利的和公平的程序負責，但各方當事人對加快案件審理速度也負有責任。主要措施是將一般案件的原來多次庭前準備減少到一次，隨后進入各方參與的口頭審理，當然復雜案件除外。2002年修訂了《民事訴訟法》后，學者們又開始了改進民事訴訟程序的討論，試圖將有關債務償還的程序（尤其是無爭議的債務）從法院撤出，而小額索賠程序應通過特別程序來處理。新的《民事訴訟法》實行后，法官們不得不更嚴格地對待結案和歸檔的期限。

三、提高刑事訴訟效率的改革

（一）刑事案件向行政案件的轉化

原來荷蘭對于交通違法的罰款是按照刑事程序處理的。上世紀末，荷蘭開始對某些犯罪進行去刑事化處理，即由檢察官決定進行行政處罰，不再提起公訴。檢察官依據《交通法規強制執行法案》把交通犯罪轉化為行政處罰，使得簡易法庭避免了每年審理數以萬計的案件?，F在，對于交通違法行為，當事人只有將罰金交訖，才可以先是就罰金向檢察官提出異議，而后向地區法院提起行政訴訟。這種制度建構的目的是，在不損害當事人權益的基礎上，提高罰金及其執行的速度，當然也提高了司法效率。

現今，荷蘭正在努力將更多的刑事案件轉化為行政案件。檢察院被賦予在沒有法官介入的情況下給以制裁的職能，包括罰金、強制性義務和條件。其意圖在于，減輕刑事法庭的工作量和增強刑事司法制度的整體功能。

（二）擴大刑事獨審法官的權限

地區法院的刑事法庭有全席開庭（三名法官），也有獨任法官開庭。后者稱為“治安法官”，治安法官只有對輕微犯罪處以6個月監禁的權限。為了增強刑事法庭的審判能力，治安法官的職能出現了變化，對于毒品犯罪案件，其權限提高至處以上限一年的監禁。有時候，檢察官偶然會將較重大的刑事犯罪訴至治安法官（這是因為訴至3名法官組成的全席法庭花費時間過長）。

（三）設立重大刑事案件全國協調中心

“重大案件”指的是需要超過30個小時審理的案件。相當數量的此類案件以前是在荷蘭西部地區（Randstad）審理的，這使得當地地區法院不堪重負。如果這些案件能在各地區法院中均衡分配，這個問題就不復存在了。然而，原來刑事案件管轄權的規定成為障礙：刑事案件要么由嫌疑人居住地所在地區法院審理，要么由案件發生地所在地區法院審理。為此，荷蘭設立了一個全國重大刑事案件協調中心，將協調全荷蘭的所有刑事案件的管轄審理。這樣，全國協調中心將決定重大刑事案件是否由另一個法院審理。

（四）設立毒品案件專業法庭

荷蘭某些地方有大量的毒品類案件（如史基浦機場的毒品販賣案件），這類案件的數量之多讓哈勒姆地區法院疲于應付。附近的阿姆斯特丹地區法院也提出，從法院組織結構的角度來說自己不能再擴充了，所以無法提供審判力量的援助。最后哈勒姆地區法院不得不在史基浦機場新設一個吸毒案件專業法庭。

四、提高行政訴訟效率的改革

20多年前，荷蘭每個政府部門都有自己的專門行政法院。從20世紀九十年代初開始，政府逐步地減少了專門行政法院的數量。最重要的措施是制定了普通行政法法案，并修改了相關的法院組織法案，在19個地區法院中建立了行政法庭。

增加普通行政法庭的管轄權是荷蘭提高行政訴訟效率的重要措施。這方面的一個例子是學生助學與貸款上訴特別法院的廢除，使地區法院的行政法庭擁有了對此類案件的職能管轄權，以中央上訴委員會為其上訴法院，這樣就降低了行政法院管轄權的復雜性。

納稅人如果對稅收部門的決定有異議，可以向上訴法院稅收法庭起訴，也可以上訴至最高法院稅收法庭進行終審裁決。議會正在考慮將上訴法院所在地的地區法院作為一審法院。這樣，一審法院是地區法院中新設的稅收法庭，對這些一審稅收法庭判決的上訴將在相應的上訴法院提起，從而減輕最高法院的負擔。