新“楓橋經驗”語境下基層法院“訴調對接”機制的改革與探索

蔣夢嫻 曹丹

一、“訴調對接”與“楓橋經驗”的傳承關系

（一）“楓橋經驗”的時代內涵

今年是毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”55周年，“楓橋經驗”雖然經過半個多世紀的變遷，但其“依靠群眾、化解矛盾、維護穩定”的精神內核卻始終不變，并在不同歷史時期被賦予不同的時代內涵。

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這就需要我們積極探索多元化解矛盾糾紛新機制，全面提升社會風險防控能力。作為中國本土探索化解基層社會矛盾并取得成功的典范，“楓橋經驗”再次被賦予新的時代內涵。新時代的“楓橋經驗”更加注重以人民為中心的發展理念，以人民為中心要求把人民對美好生活的需求作為奮斗目標，運用法治思維和方式化解群眾矛盾，努力讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義，這正是“楓橋經驗”的根本出發點和落腳點。

（二）“訴調對接”制度的來源及實施現狀

近年來，人民法院收案量呈持續大幅增長態勢，“案多人少”的矛盾日益突出。據統計，自1978年至2015年，全國法院收案量已從61萬件暴漲至1,952萬件，增幅達30多倍；與此同時，全國法官人數僅僅從1978年的6萬人增加至20萬人，增幅僅為3倍多，與案件增長幅度相比顯然不成比例。①胡仕浩、劉樹德、羅燦：《〈關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見〉的理解與適用》，載《人民司法》，2016年第28期。

在確保辦案質量的前提下，如何以高效、便捷的方式化解糾紛，建立公正高效、運行良好的審判機制，是當下包括上海各級人民在內所有法院面臨的重要課題。“一個富有活力的制度應該包含一種節儉使用訴訟資源的機制，以保證所利用的訴訟程序與特定的案件需要相符合。”②朱元曼：《英國民事訴訟改革》，葉自強譯，國家行政學院出版社2000年版，第234頁。

完善案件繁簡分流機制是緩解當前法院積案壓力的重要手段，其目的是通過將簡單案件和復雜案件分流至不同的訴訟審理渠道，從而實現依法快速審理簡單案件，嚴格規范審理復雜案件，以最大限度優化審判資源配置，提升審判質效來滿足不斷擴張的司法需求。推進案件繁簡分流工作的核心價值及其所倚賴的相關措施，與當前上海率先開展的司法體制綜合配套改革息息相關，案件繁簡分流機制必將成為深化司法體制改革、優化審判權運行方式的重要路徑。

1.訴訟案件的劇增和司法資源短缺的矛盾，激發了法院推動“訴調對接”機制的客觀需求

社會轉型期亦是矛盾多發期，伴隨著我國經濟領域的快速發展，以及生活領域的快速擴張，各種類型的社會矛盾日漸增長。日益增長的社會化解糾紛的客觀需求，與司法資源的嚴重不足形成了尖銳的矛盾。

目前，我國大部分基層法院均設有訴訟服務中心，并下設訴調對接中心。訴調對接中心以訴訟外調解為主要功能，通過與相關調解組織聯合設立調解工作室，依托法院工作平臺與配備專業調解人員來辦理法院委派或委托調解的案件。當前上海的司法實踐中，民事案件起訴人訴至法院后，獲得“訴調”案號。訴調案件先行進入“訴調對接中心”、訴訟服務中心等類似部門，進行訴前先行調解，對一定期限內無法調解成功的案件登記立案，獲得正式案號。訴訟對接、訴前調解程序的設計初衷是為了給當事人提供更多可供選擇的多元化糾紛解決方式，通過調解等方式盡快化解矛盾、降低訴訟成本，減少進入正式訴訟程序的案件數量，為當事人提供各項訴訟服務、為正式立案后的訴訟階段提供便利。

2.訴訟外糾紛解決力量的逐漸壯大，為構建“訴調對接”機制提供了社會基礎

訴調對接中心作為連接社會各類民商事糾紛與法院訴訟的中間平臺，使得人民法院與社會調解組織之間形成了職能上的良性互動和功效上的優勢互補。訴調對接中心的運作實現了訴前調解機制、民商事案件速裁機制與傳統審判機制的縱向對接，亦實現了非訴調解協議司法確認與各類社會解紛資源的橫向結合，從而優化整合各類解紛資源，豐富了立體化糾紛多元解決機制體系的層次和內涵，為深化司法體制改革，解決“案多人少”矛盾提供助力。

3.各類客觀因素，影響甚或制約了訴調對接的功能釋放

由于案件量日益快速增長、訴調對接中心等部門的人力配置困難、經費保障不足等主客觀因素，實際上無法保證所有甚至大部分案件在訴前都能獲得調解成功。訴調對接平臺以及訴前先行調解程序很大一部分的功能，客觀上卻異化成為了法院調節收案數的重要“閥門”和工具，它所應有的調解功能、服務審判功能等重要功能均未得到充分發揮，地位頗為尷尬，且容易降低當事人及訴訟代理人對司法的體驗感和獲得感，引發不滿情緒。

（三）新“楓橋經驗”語境下探索完善“訴調對接”制度的思考

如前所述，“楓橋經驗”自誕生之日起的50多年來，不斷在實踐中得到傳承和發展，從一個鄉鎮的經驗演變推廣成一個市、一個省乃至全國的經驗，為新時代法治中國、平安中國的建設，為我國多元化解糾紛機制的構建提供了有效路徑。因此，“楓橋經驗”所蘊含的理念、做法對于基層法院“訴調對接”制度的改革和完善具有重要的借鑒意義。

1.“楓橋經驗”之“四前”和“四早四先”工作機制

“楓橋經驗”的一個重要特征就是“預防教化，情理調解”。調解是楓橋當地部門化解矛盾糾紛的主要工作方式，而其中所創設的“四前工作法”和“四先四早”工作機制對于法院的“訴調對接”制度的構建具有重要的參考意義。相應的，基層法院的核心功能在于化解矛盾、定紛止爭，而訴前調解機制的創設通過實現訴訟調解的前置能夠最大程度地將矛盾糾紛化解在基層，對于緩解人案矛盾具有重要的作用。而訴前調解制度的構建關鍵在于建立科學合理的糾紛分流體系，也即筆者后文將詳細論述的訴調對接的案件繁簡甄別功能。對此，筆者認為訴前案件繁簡分流機制的構建要參考“楓橋經驗”，最大限度地回應社會與群眾對糾紛解決路徑的不同需求。“楓橋經驗”作為一種社會治理方式，其在當下多元利益交織與沖突的社會背景下面臨著諸多新挑戰，社會對糾紛解決的方式、程序和結果的訴求都日益呈現個性化的特點，對此應予以充分關注。

2.“楓橋經驗”之大調解機制

“楓橋經驗”的另一重要特征就是大調解機制。楓橋鎮先后建立了鎮、管理處、村（居、企）三級人民調解組織網絡，形成了黨政領導、部門參與、上下聯動、優勢互補的“大調解”格局和機制。在對群眾矛盾、民生矛盾和發展矛盾的預防化解方法上進行了積極探索，總結出了“鎮村聯動、分級調處群眾矛盾；部門協動、聯合調處民生矛盾；黨政齊動、統籌調處發展矛盾的工作方法。”鑒于此，筆者認為“訴調對接”機制的構建可以借鑒“楓橋經驗”的大調解機制，將司法調解和社會調解有機結合，充分調動其他社會組織和人員的力量參與到訴前調解中來，并針對不同性質和特點的案件類型配備來自不同職能部門和社會組織的調解力量，以充分提升訴前糾紛化解的效率和質量。

二、理論視野下的思辨：“訴調對接”是案件繁簡分流機制的重要依托

（一）訴調對接的訴前先行調解功能

最高人民法院院長周強在全國法院多元化糾紛解決機制改革工作推進會上強調：“在立案登記制改革的大背景下，多元化糾紛解決機制建設只能加強，不能削弱。”訴前調解機制作為近年來人民法院參與社會管理構建多元化糾紛解決機制推行的重要改革之一，是解決民商事糾紛的一種及時、有效的創新方式，是司法調解的派生，訴訟調解的前移。

訴調對接模式中最重要的一項功能正是訴前調解功能，系在對案件登記立案前，由法官或法官助理主持，或邀請人民陪審員或社會人士參與，組織糾紛雙方調解，既有利于克服訴訟對抗所造成的資源浪費，又有利于維護和睦、誠信的市民社會秩序，還有助于緩解法院工作壓力，這亦與《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》（以下簡稱《意見》）第20條中提出的完善多元化糾紛解決機制相輔相成。

（二）訴調對接的案件繁簡甄別功能

訴調對接模式在對案件進行訴前調解或庭前會議的過程中，已與原被告雙方進行了較多的接觸，聽取了雙方的訴辯稱意見，甚至已獲取了雙方提供的證據。因此，即使部分案件無法達成成功的訴前調解，但從事訴調對接的工作人員已可以通過整個過程，對案件的主要爭議焦點進行了初步了解，并可以對案件的繁簡情況獲得了初步判斷，這個判斷具有了較高的精確度和準確性。因此，訴調對接的另一項重要功能是案件繁簡甄別功能。訴調對接過程通過對個案及雙方當事人的接觸，相較于立案部門，可以形成對案件更為細致和正確的繁簡甄別結果，有助于在接下來的審理過程中根據案件繁簡程度的不同進行區別化處理。

（三）訴調對接的服務審判功能

正如上文所言，訴調對接的功能定位不應當僅僅在于“調”即調解，更應當在于“對接”，即對于無法組織調解的案件如何使其以更事宜、更完備的“姿態”進入訴訟，以便于此后訴訟程序便捷、高效地開展。

2015年2月4日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》增設了庭前會議制度，打破了我國原先一步到庭的審判模式。庭前會議制度不僅僅可以適用于從立案后到開庭前的中間過渡階段，也應當充分適用于立案前的訴調對接階段。通過訴調對接的庭前會議，可以從以下幾個方面為案件做好庭前準備，從而實現服務審判功能。

1.向當事人送達功能

送達作為民事訴訟中溝通法院與當事人的重要紐帶，起著有效推動訴訟進程和維護當事人訴訟權益的重要作用。然而送達難，送達耗時長，訴訟成本高等困境一直是各級法院尤其是基層法院面臨的“老大難”問題，也是影響訴訟效率的關鍵點之一。通過訴調對接程序，在訴前調解階段先行解決當事人送達問題，確定各方當事人的有效訴訟地址；對確無法送達的當事人，在訴前調解階段窮盡送達方式，在立案后可直接予以公告送達。將大大節約案件正式立案后的審理周期、減少審判人員的工作量。

2.指導當事人訴訟功能

對于庭前會議中發現的原告訴訟請求不明確、請求權基礎存在重大風險，被告答辯意見不明確，以及訴辯雙方重要證據缺失等情況的，訴調對接工作人員可對訴辯雙方進行必要的訴訟指引，指導當事人如何固定及明確訴訟請求、如何有針對性地發表答辯意見、如何針對爭議焦點進行舉證等，有利于今后正式庭審高效進行。

3.解決可能導致庭審中斷的申請和異議

在訴訟中，當事人可能提出各種申請和異議，如增加、變更訴訟請求、提起反訴、申請調查收集證據、鑒定、保全等。對于上述申請或者異議，如果庭前缺乏必要的處理程序而直接“一步到庭”，就可能導致庭審被迫中斷，影響庭審的質量和效率。在訴調對接階段通過庭前會議為當事人搭建解決該類申請或者異議的平臺，在訴前集中解決上述問題，確保庭審順利進行。

4.交換和固定證據，整理和確定爭點

訴調對接階段的庭前會議通過當事人之間進行磋商、交換證據，實現對案件事實和爭議焦點的過濾和整理，可以讓今后審理案件的法官把握雙方分歧的癥結、找到解決糾紛的重點，從而有計劃地準備案件庭審活動，保證庭審的針對性、充分性。

（四）訴調對接的訴訟指引功能

訴訟實踐中，涉眾型、群體性案件較為多見，相關案件具有高度的相似性。對于涉眾型、群體性案件，訴調對接階段可以先行挑選其中一個典型個案進行訴前調解、庭前會議，運用示范模式化解群體性訴訟，尋求用個案的示范訴訟來帶動同類批量案件的統一裁判或調解處理，以使得群體性糾紛處理的法律效果和社會效果最大化。

（五）訴調對接的法官助理培養功能

訴調對接中的訴前調解和庭前會議等程序作為案件正式立案前的審判輔助工作，可以由法官助理在法官的指導下進行。相關工作雖然并非案件審理階段的實質性工作，但該工作直面當事人、直面案件，對法官助理的調解糾紛能力、庭審把控能力等均是一種挑戰。法官助理可以通過在訴調對接程序中大量接觸案件和當事人快速得到鍛煉和培養，為今后正式擔任入額法官作好各方面的充分準備。

三、實戰視域下的設計：“訴調對接”怎樣做？

案件繁簡分流機制的源頭在于如何實現案件繁簡的甄別，由此構建出分層遞進、層層篩選的分流漏斗。

（一）程序啟動：訴前“先行調解”與否？

根據《意見》第2條的規定，應推進立案環節案件的甄別分流，即各級法院應根據本院受理案件的實際情況，科學制定需要訴前調解和不需要訴前調解的案件的區分標準和分流規則，以大部分案件移送訴前調解為原則、以特定案件不移送訴前調解程序為例外。

為了節約訴訟成本，對于案件事實和法律問題極為簡單、但實際上一次調解成功率不高、而經一次正式開庭可以審結的案件，無須進入訴調對接平臺的訴前調解程序，可以直接移送速裁團隊進行及時審理。對于案件需緊急處理或當事人堅持不同意進行訴前調解的，也應當根據案件實際情況、尊重當事人的真實意思，不再進入訴前調解程序。對于其他案件，原則上應當移送訴前調解程序進行處理。由此，立案庭收到案件后，僅需要根據案件的案由或訴訟標的金額等客觀情況進行簡單的甄別即可。

（二）繁簡甄別：如何細化案件分流？

對于進入訴調對接平臺的案件，應當充分利用現有規定所賦予的2個月的訴前調解期限，原則上每個案件均應當做到對遺漏的當事人進行追加、各方當事人送達程序窮盡、至少組織一次庭前談話及調解。通過訴調對接程序，對案件實體爭議進行初步掌控后，科學區分案件的繁簡程度并在卷宗中予以標記。對于可以在訴調對接平臺中進行委托鑒定、評估、審計的案件，在各方當事人同意的前提下，應當盡量在該階段中予以完成。

（三）“要素式問詢表”：訴前調解中如何巧用一張紙？

“要素式問詢表”是由法官根據每個案件的實際情況，在庭前先行制作、并指導各方當事人填寫的要素式表格，根據案情需要，問詢表內容可以包括當事人的訴辯主張、案件的各個事實要素、對于證據的相關意見等。針對不同的案件類型和不同的案件事實，乃至針對不同的原被告，“要素式問詢表”可以有千姿百態的式樣和內容。要素式問詢表的價值和功能在于：

1.指引當事人訴訟

審判實踐中我們發現，許多當事人訴訟能力有限，無法形成清晰、有邏輯的訴辯意見，無法在庭審中圍繞案件爭議開展庭審活動，甚至無法說清完整、全面的案件事實，嚴重影響了庭審節奏。庭前指導當事人填寫“要素式問詢表”是方便群眾訴訟的有力舉措，通過問答式的填表方式，有助于指導各方厘清思路，固定、明確訴訟請求、有針對性地發表答辯意見，有利于今后庭審高效進行。

2.盡快固定無爭議事實

“要素式問詢表”中涉及案件相關事實的相關問題，對各方無爭議的要素予以書面確認并記錄，有利于簡化有關庭審環節，提高庭審效率。

3.盡早發現案件爭議焦點

通過對各方填寫的“要素式問詢表”內容進行比對，有助于法官快速發現案件爭議焦點。在庭審時即可重點圍繞爭議的要素進行舉證、質證、辯論等，并在法律文書制作中、對有爭議的要素抓住要點說理，讓當事人一目了然。

“要素式問詢表”最適宜使用在以下兩類案件中：第一種系群體性訴訟案件。群訴案件數量大、涉及當事人人數多。群訴案件雖然有基本相同的背景事實、基本類似的訴訟請求或答辯意見，但每個個案都有自己特殊的故事和不同的爭議。每個當事人都是獨立的個體，每個人的訴求和意見都值得法官用足夠的耐心去傾聽，不能因“群訴”而抹殺了個體所應感知到的程序正義。讓每個案件的當事人各自填寫“要素式問詢表”，正是細致、充分、詳盡的庭前工作的一部分，既有助于逐一梳理案件事實、便于訴訟的開展，更有助于讓每一個當事人獲得司法的尊重感和儀式感。第二種系審理要素相對統一、明確的部分案由。我們在案件審理中發現，雖然每個案件各有不同，但在很多情況下，一種案由、一類案件總有其相對統一、系統且明確的審理思路和審理要素，大多有“審判套路”可循。對于此類案由、此種案件，可以制作格式版本的“要素式問詢表”。如今后對于某個個案，有需特別問詢的要素，可在格式版本上進行添加。

四、配套資源的配置：人員與科技的力量支持

（一）審判團隊的建設：繁簡分流的人員配備

1.對訴調對接及簡案快審部門進行人力資源的優化配置

在簡案快審和繁案精審之間，繁簡分流機制的主要矛盾和問題應當在于前者。與原有的不分繁簡的辦案模式不同，繁簡分流機制的有效運行很大程度上倚賴于承擔較大工作量的訴調對接平臺及承辦大量案件的速裁辦案團隊。因此，科學測算全院符合訴調對接及速裁條件的案件數量，以此為依據配備相應數量的審判團隊并為其配強審判輔助人員，并在人力資源的分配過程中對從事訴調對接及簡案快審的部門進行政策性傾斜，爭取用少量的審判資源辦理占較大比例的簡單案件，并動態調整不同審判部門間的審判力量尤為關鍵。

2.審判團隊的建設和培養

在審判團隊的建設和培養上，應當從有利于推進案件繁簡分流的角度出發，從案件類型、難易程度和人員結構等實際情況出發，組建靈活多樣的辦案團隊，實行扁平化管理，從而實現提升審判質效的目的。對于審判經驗有待加強的年輕法官及法官助理，應當更多地納入訴調對接平臺及速裁團隊，并建立速裁團隊定期輪換機制，通過快節奏、高工作量的審判工作使得年輕法官及助理快速得到鍛煉與成長。對于復雜案件的審理，應當成立一定數量的專業化合議庭或審判團隊，保障審理思路及裁判尺度的統一，推進辦案標準化建設、健全案例工作制度。

3.法院業績考評制度的完善

運用大數據分析技術，改變以單純案件數衡量工作量的傳統模式，科學建立案件權重系數體系，對法官員額、法官工作飽和度、法官業績評價等進行定量分析，使考核數據化、精確化、可視化，形成獎勤罰懶、優勝劣汰的用人導向。

（二）外部資源的整合：案件繁簡分流的有效借力

案件繁簡分流機制的有效運行，不僅僅需要對法院內部資源進行深入挖掘，還需要外部資源的借力，充分調動各方可以調動的自愿，從而形成一股合力，從而有效地預防及化解矛盾糾紛

1.完善多元化糾紛解決機制

在訴調對接平臺中，應加強對當事人的引導工作，多鼓勵及勸導當事人選擇非訴糾紛解決方式，最大限度地將糾紛分流到人民調解等非訴解決渠道中，減少進入訴訟程序的案件量。此外，還應當積極吸納退休法官、法律工作者、人大代表、政協委員等進駐訴調對接平臺及訴訟服務中心等開展訴前和訴中調解，聯合化解社會矛盾糾紛。

2.充分發揮律師在訴訟中的作用

支持律師依法職業，保障律師執業權利，重視律師對案件繁簡分流和訴訟程序選擇的意見，推動律師積極參與調解、代理申訴等相關工作。

（三）智慧法院建設：案件繁簡分流機制的技術支持

“智慧法院”目前并沒有通行的定義，但它的本質是以大數據、物聯網技術為基礎，與互聯網實現完全對接融合，并與其他外部網絡系統在云平臺上進行和諧高效地協作，最終實現運用其“智慧”為法官和當事人提供便捷服務。③王克照：《智慧政府之路》，清華大學出版社2014年版，第2頁。

伴隨著信息技術的迅猛發展，覆蓋了“互聯網+”、網絡化、大數據等現代科技的信息化建設將給法院工作帶來前所未有的技術支持。智慧法院的建設，不僅僅是具有服務審判功能，更有服務群眾訴訟功能，為案件繁簡分流機制的運行提供審判體系和審判能力現代化的保障。

1.通過信息化建設破解“送達難”

民事案件的送達，貫穿于立案至執行的全流程訴訟環節，在民事訴訟過程中具有其獨立的程序性意義。送達難是造成大量案件無法及時審結的一個重要原因。《意見》第3條倡導積極運用電子方式送達，即當事人同意電子送達的，應當提供并確認傳真號、電子信箱、微信號等電子送達地址。信息化建設所搭建的電子送達平臺所帶來的送達即時性和便利性優勢將大幅度降低法院在送達上所耗費的人力成本。

2.人工智能分案輔助系統

利用現代科技將大數據、人工智能等技術與法院分案機制、訴訟程序轉換機制等流程節點進行深度融合，以更好地實現案件繁簡分流機制效能的發揮。筆者建議探索開發人工智能分案輔助系統，將經甄別后的案件繁簡分流信息嵌入審判流程管理系統，從而實現立案后自動分流的目的，此舉將大幅度減少分案人員的工作量。