對檢察機關內設機構大部制改革的思考

李宣勇

名山區人民檢察院，四川 名山 625100

檢察機關內設機構是行使檢察權的組織載體，也是檢察權內部配置和管理的重要表現形式。在深化司法體制改革的大背景下，基層檢察機關在科學設置內設機構、優化檢察職能配置、整合檢察資源等方面做出有益的嘗試，但也存在機構設置標準不統一、機構職能確定不科學等問題，需要引起有關方面高度重視。

一、大部制改革改前內設機構設置現狀

檢察機關恢復重建以來，隨著形勢任務不斷變化，內設機構不斷增多。以本院為例，截止2016年12月本院內設機構大部制改革以前，本院僅41個政法編制卻有內設機構16個，分別是辦公室、政治處、案件管理中心、偵查監督科、公訴科、反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、職務犯罪預防局、刑事執行檢察局、控告申訴檢察科、民事行政檢察科、司法警察大隊、研究室、技術科、紀檢組、檢務保障中心，1人2人科室普遍。省、市檢察院的內設機構更多，市檢察院除了有基層檢察院的相應科室設置外，還有未成年人刑事檢察處、生態資源檢察處、計劃財務裝備處、人民監督工作辦公室、信息化管理處。省檢察院公訴有3個處、偵查監督有2個處、控告申訴分設成2個處、政治部有4個處、反貪局有3個處。檢察機關內設機構分工過細，導致資源內耗和忙閑不均，綜合管理部門多，導致辦案力量流失。

內設機構設置較多，主要有以下原因：

一是上級檢察院職責分工過細。上級檢察機關特別是省級檢察院有較多的人員編制，根據專業細分的需要設置較多的內設機構是可行的。但每增設一個內設機構，就要確定該機構的職能職責，這些職能職責必定會以績效目標等不同形式傳導到下級檢察院特別是基層檢察院，有的要求下級對應設置相應機構，有的雖未要求設置相應機構，但得有相應的人員來處理相關工作，導致下級檢察院跟隨上級檢察院設置較多的內設機構。

二是綜合部門設置過多。以行政機關為例，很少有單獨設置人事科的，更多的都是辦公室兼管人事工作。但檢察機關首先把人事工作從辦公室剝離設立政工部門，后又將紀檢監察、機關黨建從政工部門剝離組建成專門性機機構，政工部門又再分離出綜合、干部、教育培訓、宣傳4個部門；剝離人事工作的辦公室再將計劃財務、人民監督、檢察統計、法律政策研究、信息網絡管理等逐步剝離出來組成新的部門，一個部門可以承擔的職能分設了10多個部門。

三是專業化機構設置過多。如近年來因跟隨社會熱點而從刑事檢察部門細分設置的未成年人刑事檢察、生態資源檢察等部門。

四是基層檢察院無必要設置也無能力承擔相應業務的部門較多。如檢察技術、法律政策研究等部門。

二、大部制改革中內設機構設置情況

近年來，不少基層檢察院重新整合機構，優化人員配置，主要有以下幾類模式：一是“九部一委制”模式。如吉林省基層檢察院實施的“九部一委制”，即職務犯罪檢察部、刑事檢察部、控告申訴和刑事執行檢察部、民事檢察部、行政檢察部、政治部、檢務管理部、檢務保障部、監察部和機關黨委。二是“五部制”模式。如湖北省宜昌、黃石等13個基層院，廣東深圳市檢察院的“五部制”，即批捕公訴部、職務犯罪偵查部、訴訟監督部、案件管理部和綜合管理部等五個工作機構。三是“七部制”模式。如咸寧市基層檢察院的“七部制”，即批捕部、公訴部、職務犯罪偵查部、刑事訴訟監督部、民事行政訴訟監督部、案件管理部、綜合管理部。四是“三局兩部一辦”模式。如重慶渝中區檢察院的“三局二部一辦”制，即刑事檢察局、職務犯罪偵查局、訴訟監督局、政治部、事務部、檢察長辦公室。我院在大制改革中，采取“5+2”的機構設置模式，對現有16個內設科室進行整合，設立職務犯罪檢察部(反貪、反瀆、預防)、刑事檢察部(偵查、公訴、刑執)、案件監督管理部(控申、案管、研究室、檢委辦)、民事行政檢察部(茶產業與環境資源檢察部)、司法行政部(辦公室、政工、技術、檢務保障中心)、司法警察大隊、紀檢組，全院形成了“五部一組一隊”的格局。目前，因職務犯罪偵查和預防職能轉隸，我院實際是“四部一組一隊”。

從以上各地基層檢察機關內設機構改革的探索實踐看，普遍具有以下特點：

一是對綜合部門進行了力度較大的整合。基本上都按業務管理和行政管理分類，成立了案件管理部和綜合管理部兩個綜合管理部門，去掉了計劃財務裝備、法律政策研究、檢察技術、人民監督、司法警察等在基層院業務量較少的部門。

二是對職務犯罪偵查、預防職能進行了整合，成立了職務犯罪檢察部(因職務犯罪偵查、預防職能目前已隨國家監察機制改革全部轉隸，本文不再對偵查預防職能進行研究)。

三是有較多的院將批捕、起訴合并組建成新的“刑事檢察部”，將法律監督職能從批捕、起訴部門分離出來，與其他部門的監督職能合并組建“訴訟監督部”。

三、對內設機構進行精簡整合有關問題的分析

各地在內設機構大部制改革實踐中，取得了較好的效果，為檢察工作注入了新的合力，突出表現在：一是精簡了內設機構，提高了工作效率。特別是對綜合部門進行整合后，內設機構數量有所減少，改變了傳統科室分割、人員分散的局面，實現了人力資源向辦案一線集中。二是辦案與管理分離，規范了案件管理。由案件管理部“一個窗口對外，一個閘門對內”，對案件、線索進行統一登記、管理、分流、移送，同時對案件辦理情況進行適時監督，改變了過去“各自為政”以及自建臺賬、自收案件等不協調、不規范的情況，實現了對案件線索的專業化管理，案件線索管理脈絡更加清晰，整個檢察工作運轉更加順暢。但也存在機構設置標準不統一、未能體現司法規律等突出問題，具體分析如下：

(一)內設業務機構設置標準不統一。從各地檢察機關探索內設機構的實踐看，九部制、七部制、五部制“五花八門”，不利于檢察機關上下一體集中統一行使檢察權。檢察權是上下一體的國家權力，上級人民檢察院領導下級人民檢察院工作，應當保持上下一體的格局。

(二)業務部門機構整合未能體現訴訟規律。從實踐看，大多數將批捕、起訴合并，設置“批捕公訴部”或“刑事檢察部”，將分散于各業務部門的法律監督職能整合，設置“訴訟監督部”。在里面存在幾個問題：一是批捕起訴合并存在較大分歧，一種觀點認為批準逮捕和起訴職能在訴訟規律上是需要分設而不能合二為一，另一種觀點認為捕訴一體化讓辦案人員一開始就站在起訴的高度，更能保證案件質量。二是批捕起訴合而為一的“刑事檢察部”未能包涵控告申訴檢察、刑事執行檢察、未成年人刑事檢察、生態資源檢察等刑事檢察的全部內容，從文字概念上就明顯不妥。三是將監督職能從訴訟中剝離出來組建新的訴訟監督部，表面上看這樣改革可以促進承擔訴訟職能的部門可以全力辦案，訴訟監督部門可以專司監督，使訴訟監督從“副業”變成“主業”，從“被動”變為“主動”。但實際上監督與訴訟是分不開的兩個方面，檢察監督貫穿訴訟各個環節，只有參加訴訟，才能更加有效地發現監督線索，才能更加有效地開展監督，離開訴訟，法律監督將為無源之水、無本之木。

(三)有效解決內設機構整合中存在的相關問題，必須兼顧訴訟環節和專業分工。專業分工方面，檢察機關承擔刑事法律監督、民事行政法律監督兩大職能，兩大監督職能從監督客體、監督方式上有著明顯的不同，為此必須保持這兩個專業分工，從頂層上分為刑事檢察部門和民事行政檢察部門。刑事檢察部門則以訴訟環節分類最為科學，只有以訴訟環節進行分類，才能既涵蓋刑事檢察業務的方方面面又能實現部門間的有效銜接和監督。如果以專業性質分類，無法涵蓋各類犯罪，各個環節也可能造成脫節，還可能隨著社會熱點變化，不斷涌現“未成年人刑事檢察”“職務犯罪檢察”“經濟犯罪檢察”“網絡犯罪檢察”“生態資源檢察”甚至“老年人刑事檢察”“殘疾人刑事檢察”等專業化檢察機構，機構設置會越來越多。

四、對內設機構大部制改革的重新構想

(一)“五個堅持”整合內設機構

一是堅持管理與辦案相分離。首先將檢察工作分為管理工作與辦案工作兩大類，其中辦案工作為檢察中心工作，從機構人員設置上應當占到全部機構人員的80%。二是堅持事務管理與案件管理相分離，組建行政管理部和案件管理部兩大管理部門。三是堅持刑事檢察與民事行政檢察相分離，即于民事行政檢察獨有的特點和在“三大訴訟法”中就占“兩席”的地位，應當保留民事行政檢察部門。四是堅持以訴訟環節對刑事檢察進行分類，如果以犯罪類型或犯罪侵害對象、侵害客體分類，永遠也分不清，同時會出現更多的內設機構。五是堅持訴訟與監督相結合，不宜將監督從訴訟中剝離出來組建專門的法律監督部部門。為此，內設機構的整體構架設想為：

1.司法行政部：專門從事司法行政管理工作，包涵辦公室、計劃財務裝備、信息化管理、檢察技術、人民監督、政工、人事、宣傳、監察、機關黨建、老干部等工作。

2.案件監督管理部：專門從事案件監督管理工作。將控告申訴檢察部門信訪受理等職能歸入案件管理部門，真正做到統一受理、分流、監督案件；將檢委會辦公室歸入案件監督管理部，便于最高權力機構更好監督管理案件；將法律政策研究部門歸入案件監督管理部，便于更好地開展案件質量評查，更好地開展適用法律研究；將司法警察歸入案件監督管理部門，便于案件管理部門根據受理案件情況調配警力配合辦案部門工作。

3.民事行政檢察部：專門從事民事行政檢察和民事行政公益訴訟工作。

4.偵查監督部：專門從事審查逮捕和立案、偵查活動監督工作。

5.公訴部：專門從事審查起訴、出庭公訴和偵查、刑事審判監督工作。

6.刑事執行檢察部：專門從事刑事執行檢察工作。將控告申訴檢察中案件復查等職能歸入刑事執行檢察部，有利于更好監督刑事執行情況。

(二)“上下一體”設置內設機構

檢察權是上下一體的國家權力，檢察機關內設機構作為行使檢察權的組織載體，也應當上下一體。一方面，如果上下級內設機構不統一，上級檢察機關的決策部署可能會逐級減弱，上級檢察院領導下級檢察院工作可能會出現無人可領導的情況；另一方面，上級檢察院內設機構過多，專業分工過細，會給基層檢察院造成很大的工作壓力，雖然上級檢察院也明確表示不要求下級檢察院設置對應機構，但工作目標就在那里，各種要報的材料、報表就堆在那里，基層檢察院總得有人來做啊，上面一根針，下面千條線，基層檢察院一人應對上級檢察院多個部門的情況比比皆是。為此，內設機構改革應當上下一體，并且應當從上面先行先改，不宜要求基層檢察院先行先試。對于像省級檢察院這樣具有較多人員編制的院，可以在大部制下設立相應的專業機構，如公訴一、二、三處的專業細分，但對下的考核目標一定要在公訴這個大部門下予以統籌。像法律政策研究、檢察技術這類“高精尖”的部門，建議將各地的精英集中到省院成立相應部門，對各地提供法律政策適用、檢察技術支持，而各地則不需要設置這類部門。

(三)“因地制宜”設置專業機構

我國幅員遼闊，各地經濟發展情況不一，犯罪類型也各有不同。根據各地經濟發展情況、犯罪類型不同和人才隊伍狀況，設置不同的專業化檢察部門是可以的，如網絡犯罪、經濟犯罪檢察部門，但不能要求整齊劃一地設置相應機構。同時，這類機構也不宜過多，一定要符合地方實際，要堅決防止為應合社會熱點而不斷組建新的機構。

(四)“目標導向”引領內設機構

目標績效是實現檢察職能的有效載體，是各項工作的指揮棒。法律監督是檢察機關的主責主業，貫穿于訴訟活動始終。目標績效管理應當以檢察業務工作為中心，更多的考核業務工作。當前，上級檢察機關的績效考核涉及近20個部門180項目標，大大增加了基層院工作壓力。雖然不少基層院進行了大部制改革，但因上級的機構未改，各項考評目標不變，作為基層檢察院，實質上還得有相應的機構和人員來應對上級的各項工作、各項考核，無法進行實質性的改革。為此，建議上級檢察院在考核下級檢察院時，應當主要考核偵查監督、公訴、刑事執行檢察、民事行政檢察等核心業務，而對那些各院最終都可以得滿分的事務性、管理性工作則不再考核，事務性、管理性工作確實成效明顯，經驗被推廣的，可以工作創新、重大貢獻形式予以加分。