淺議民事司法監督中的公益訴訟制度

陳再波

（315300 浙江省慈溪市人民法院 浙江 慈溪）

一、背景

2014年6月6 日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，標志著我國司法體制改革正式啟動。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干問題的重大決定》，提出推進以審判為中心的訴訟制度改革，對于我國司法管理的整體布局以及訴訟制度的整體建構都產生了重大而深遠的影響。2016年11月，中共中央辦公廳發布《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在上述三省市設立各級監察委員會，并從體制機制、制度建設上先行先試，進行探索和實踐。三項改革步伐緊密、節奏明確，改革帶來的不僅僅是打破舊體系的挑戰，也帶來了蓬勃的改革動力，檢察機關在民事檢察監督領域承受著更多壓力，也面臨著更大的機遇。民事司法監督權作為檢察權的重要權能，是我國檢察機關得以實現民事檢察職能的重要手段，對民事司法活動進行監督是檢察權在民事司法領域的職能體現。在公益訴訟層面，檢察機關通過發揮公益訴訟職能，更好地完善了檢察權在民事訴訟監督領域的作用。民事公益訴訟制度通過督促行政機關以及其他公益訴訟主體的行為，也實現了在民事司法領域對民事司法活動的監督。

二、民事檢察權在公益訴訟中的作用

2015年7 月，十二屆全國人大常委會第十五次會議，表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，自此，檢察機關開始對公益訴訟進行探索和實踐。檢察機關針對對國家和社會公共利益造成侵害或者有侵害危險的，可以提起公益訴訟。公益訴訟的訴前機制以及訴訟程序，有利于督促公民、法人、組織依法規范自身行為、履行法律義務，維護國家、社會的公共利益。在對公益訴訟的探索與實踐中，檢察機關的作用從傳統民事檢察業務“生效裁判監督”這一幕后，走向了作為訴訟主體的“臺前”，并通過強化支持民事公益訴訟方面的舉措，不斷適應新形勢，在挑戰中尋求改革動力，不斷強化檢察權在民事司法領域中的作用。

首先，在公益訴訟的價值定位方面，檢察機關作為向法院提起公益訴訟的“訴訟者”或督促起訴的“督促者”，應充分發揮訴前程序在公益訴訟中的作用，以檢察機關為主導的民事公益訴訟不是簡單的追求勝訴，檢察機關也并非僅以提起訴訟作為公益訴訟程序的審查終局，其價值并非體現在對訴權的盲目追求，而是在于對被損害或遭受侵害的國家及社會公共利益得到修復或彌補。

第二，在公益訴訟案件的歸責機制方面，涉及到行政違法行為與刑事犯罪行為的兩法銜接問題，在民刑交叉的司法領域，我國關于行政執法與刑事司法的銜接常表述為“構成犯罪的，依法追究刑事責任”或“尚不構成犯罪的，依法應給予……處罰，依據……進行處罰”。在實踐操作中，還應正確理解在公益訴訟的領域中“一事不再罰”原則的適用，不應將該原則僵化的理解為針對特定行為，已經進行了刑事處罰，便無需履行“行政”或“民事”方面的義務。而應當明確，在針對既符合公益訴訟條件，又構成刑事犯罪的行為方面，應當在讓行為人承擔刑罰的同時，通過公益訴訟的特定追責程序，使其履行消除損害、賠償損失或恢復原狀的法律義務，而非單純一罰了之。

第三，在完善公益訴訟案件的案件辦理機制方面，應積極探索刑事附帶民事公益訴訟的案件辦理模式。《刑事訴訟法》第99條第二款規定“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”該條在于對于國家財產的保護。而事實上，針對同一行為所引發的既侵害國家及社會公共利益又符合刑事犯罪標準的案件，在處理刑事案件過程中增加對公益訴訟案件線索的審查，對符合條件的案件，通過檢察機關的公益訴訟程序進行跟進處理，既是對司法資源的有效利用，也在很大程度上對犯罪行為所引起的對國家及社會公共利益的損害起到了彌補及修復的作用。

三、民事司法監督職能的完善

健全檢察機關司法辦案組織，科學界定內部司法辦案權限，完善司法辦案責任體系，有助于構建公正高效的檢察權運行機制。檢察機關內部承擔民事檢察監督職能的民事行政檢察部門也多存在職能分工不明確，業務范圍不合理，人員結構不合理等方面的問題。合理配置民事檢察職能，是完善民事檢察權的首要任務。目前，在針對民事檢察監督隊伍的“老齡化”，民事檢察職能“邊緣化”的問題方面，調整民事檢察工作的人員結構，合理配置民事檢察職能，是完善民事檢察權的首要任務。目前，在三項改革的形勢下，特別是在監察體制改革后，檢察機關更應在加強民事檢察部門的職能作用，強化在民事檢察工作中的調查取證權、加強打擊虛假訴訟、審執人員違法行為的工作力度，同時提高辦理公益訴訟案件的業務能力。這就要求在民事檢察隊的人員構成中，需要有豐富辦案經驗，特別是有自偵、公訴辦案經驗的業務骨干，而不應將民事檢察部門作為檢察機關中的“養老部門”。同時在機構劃分方面，應當對民事檢察職能與行政執法檢察監督職能進行明確劃分基礎上進一步明確業務分工、權責范圍。