論行政許可撤銷權的限制

趙筱芳

（411100 湘潭大學 湖南 湘潭）

行政許可作為一種授益性行政行為，其撤銷權的行使實際上是對其授益性的剝奪，會對公民的信賴利益造成一定程度的侵害。除了依據《行政許可法》第69條的規定，對合法權益受到損害的被許可人給予賠償，進行事后補救之外，要實現對公民權益侵害的最小化，更應重視對行政許可撤銷權行使階段的控制，立足于法治實踐，對行政許可撤銷權的濫用現實與原因進行分析，并提出相應解決路徑。

一、行政許可撤銷權的限制之因

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止”。因此，權力的行使需要進行限制，行政許可的撤銷權也不例外。對行政許可撤銷權進行限制的原因主要包括緩和其固有的負面影響和排除濫用因素兩個方面。

（一）緩和固有的負面影響

行政許可撤銷權作為撤銷權的一種，其行使不可避免的具有撤銷權固有的負面影響。具體來說，行政許可撤銷權固有的負面影響主要包括法律安定的破壞性、公民的信賴利益的侵害性兩個方面。與之對應，對行政許可的撤銷權進行限制將有利于緩和其固有的負面影響，主要表現如下：

1.法律安定性之維護

法的安定性要求行政行為一經做出，其形成的權利義務關系非經法定原因，不得更變。行政機關作為執法機關，其行政行為具有單方意志性與一定裁量性，其相較于立法、司法行為其對公民權利義務的影響更大、更具有直接性。因此，行政機關維系法律安定性的責任重大。行政許可的撤銷權作為行政權力的一種，其行使承載著公民對行政行為安定性的信賴、對法律安定性的信賴。而在行政許可決定做出之后，行政機關基于自身糾錯的原因而對其進行撤銷，無疑是對法律安定性的破壞。

對行政許可撤銷權進行限制將有利于緩和其破壞法律安定性的固有負面影響，維護法律的安定性。其具體表現在以下兩個方面：一是“能不撤則不撤”。“能不撤則不撤”是指通過對行政許可撤銷權的限制，嚴格撤銷許可的范圍、標準和程序，限制行政機關自由裁量權的行使，減少“亂撤”“誤撤”“錯撤”的情形，減少撤銷許可的數量，以達到維護法律安定性的目的；二是“避免二次出錯”。行政許可的撤銷是一種自我糾錯性行政行為，針對的是產生錯誤的行政許可頒發行為。既然在頒發許可時已經出現一次錯誤，破壞了法律的安定性。那么，對行政許可撤銷權進行限制，則是避免再次出錯，保障二次行政行為的合法性。

2.公民的信賴利益之保護

維護公民的信賴利益已經成為現代法治社會發展的潮流，信賴利益保護原則已經上升成為各國行政法的基本原則。行政許可作為一種授益性行政行為，被許可人基于該授益行為已經獲得了某種利益，而此時行政機關如果機械的按照依法行政、有錯必糾的原則進行撤銷，勢必會損害被許可人的信賴利益。行政許可撤銷權的行使除了損害被許可人的信賴利益之外，還可能存在對利害相關人信賴利益的損害可能。例如一個公民在持有《司法鑒定許可證》的司法鑒定機構做了某種鑒定，并以此鑒定作為證據以支持其訴訟行為。但在訴訟過程中，審判機關以該司法鑒定機構的《司法鑒定許可證》被撤銷為由而對此證據不予采信導致該公民敗訴。在這一事例中，作為利害關系人的公民因行政許可撤銷權的行使而受到影響，信賴利益受到損害。

對行政許可撤銷權進行限制有利于保護公民的信賴利益主要體現在如下兩個方面：第一、限制撤銷情形，將信賴利益的“錯侵”阻于門外。對撤銷情形進行限制，明確具體的撤銷情形，提高行政許可撤銷權行使的科學性，減少實踐中存在的錯誤撤銷情況，有利于提高對被許可人的信賴利益保護；第二、明確撤銷程序，限制撤銷權的行使。對行政許可撤銷權行使的啟動、審查、做出決定等方面對之進行程序限制，保障公民的程序性權利，有利于實現其信賴利益侵害最小化。

（二）排除行政許可撤銷權的濫用因素

行政許可撤銷權行使的濫用因素主要包括相關概念的混淆、程序性規定的缺失、自由裁量權的恣意三個方面。限制行政許可撤銷權，將從厘清概念、明確程序、規范自由裁量權三個方面對濫用因素進行一一排除。

1.厘清概念

在實踐中，撤銷、撤回、注銷、吊銷四者的概念混淆已經成為普遍現象，不但普通公民對此存在認識誤區，甚至連行政機關工作人員、司法機關工作人員、立法機關工作人員都對此存在知識盲點。例如《電信業務經營許可證管理辦法》第29條第2款規定，“提交虛假證明文件或者采取其他欺詐手段，取得電信業務經營許可證的，由原發證機關將經營許可證收回注銷”而根據《行政許可法》第69條的規定，這種以欺詐手段獲取的行政許可，應當予以撤銷。這兩個規定即體現了概念混淆的現狀。限制行政許可撤銷權，首先是對“撤銷”一詞的概念進行明確，從而使之與撤回、注銷、吊銷等概念區分，解決實踐中的混淆亂像，排除行政許可撤銷權行使中概念混淆的濫用因素。

2.明確程序

行政許可的撤銷權主要規定在《行政許可法》這一法律規范中，但《行政許可法》費了大量的筆墨規定了申請行政許可、授予行政許可的程序，在撤銷許可的問題上卻對程序規定只字不提。因為缺少程序的保障，許可相對人的信賴利益很難在作出撤銷許可決定的過程中得到伸張。程序規定作為限制權力的重要方式，行政許可撤銷權的限制以明確程序作為的重要內容，將有利于彌補法治實踐中行政許可撤銷程序的空白，排除行政許可撤銷權行使中程序性規定缺失的濫用因素。

3.規范自由裁量權

立法上規定行政機關對許可撤銷的裁量權，本義是想通合理行政的方式保障許可相對人的信賴利益，但是《行政許可法》中并未作出關于撤銷行政許可的進一步細化規定，為行政機關在行使自由裁量權時提供了恣意的空間。在行政許可的撤銷中，行政機關主要從撤銷范圍的認定方面行使自由裁量權。對行政許可撤銷權進行限制將從立法層面與制度層面對自由裁量權進行規范，從而排除行政許可撤銷權行使中自由裁量權恣意的濫用因素。

二、行政許可撤銷權的限制路徑

權力具有天然的膨脹性和向惡性，缺乏足夠的約束、監督，任何權力都會生出腐敗。法治是限制權力腐敗、濫用的最重要途徑。實現對行政許可撤銷權的限制，可以從法律概念的明確、法定撤銷范圍的劃定與法定程序的規定入手。

（一）法律概念的明確

在行政許可撤銷權的行使中，首先要明確的概念就是“撤銷行政許可”，并將之相關概念進行辨析。許多學者對“撤銷行政許可”進行了定義，例如學者滿先進提出：“撤銷行政許可是指作出的行政許可違法，由行政機關使已生效的行政許可失去法律效力的糾錯行為。”又如學者徐曉明提出：“行政許可撤銷決定是行政許可機關針對違法行政許可決定所實施的一種糾錯行為。”結合學界的不同觀點以及我國行政許可撤銷的實踐情況，可以將撤銷行政許可定義為：行政許可行為由于存在違法或者不適當等因素，經行政機關通過一定的法定程序使該行政許可失去效力。具體來說，撤銷行政許可具有如下六個特點：

第一、性質。撤銷行政許可是糾錯恢復性行政行為，而撤回則是公益性行政行為，注銷是程序性行為，吊銷是侵害性負擔行政行為；第二、適用對象。撤銷行政許可的適用對象是初始違法的行政許可行為。撤回則是不適應客觀情形的，且已生效的合法的行政許可。注銷是有效期屆滿未延續、被許可人喪失資格等行政許可。吊銷是實施許可過程中的違法行為；第三、功能。撤銷行政許可的功能是自我糾錯、防止爭訟和保障合法行政。撤回則是維護公共利益與秩序，注銷是的宣告法律關系的消滅，吊銷是制裁行政相對人的違法行為；第四、行政行為違法情形發生時間。撤銷行政許可中的行政行為違法情形發生時間為許可作出之時。撤回、注銷行政許可中無違法情形，吊銷則是許可作出之后；第五、溯及力。撤銷行政許可原則上有溯及力，但法律另有規定的除外。撤回有溯及力，注銷、吊銷無溯及力；第六、信賴利益保護方式。撤銷行政許可的信賴利益保護方式為賠償。撤回的方式為補償，注銷與吊銷不存在補償或者賠償的信賴利益保護方式。

（二）法定撤銷范圍的劃定

《行政許可法》第69條規定了五種可以撤銷許可的情形，但而并未對這情形的違法程度與撤銷決定作出之間的關系進行具體規定，從而導致行政許可撤銷的范圍過大，為行政機關濫用行政許可撤銷權提供可能。因此我們應當豐富違法行政許可行為的處理方式，限制行政機關行使撤銷權的范圍。行政許可的撤銷對象是成立是存在違法情形但實際已經生效的許可，我們可以將這里的違法情形分為三種類型：

一是重大且明顯的違法情形。當行政許可機關作出的行政許可決定存在重大且明顯違法情形時,此時的行政許可決定在本質上是一種無效行政決定,行政許可決定自始就不發生法律效力。既然自始無效，當然不存在撤銷一說。二是普通違法情形。在此情形下，行政機關享有與原規定相當的自主裁量權。三是違法但輕微的情形。在此種情形下，不必然通過撤銷手段來進行糾正,為了提高行政效率，可以通過補正的方式來消除違法行政行為帶來的影響，使其轉變為合法行政許可。

因此，應將可以撤銷的情形限定為第二種，即普通違法情形。對行政許可撤銷權行使過程中的“可以”限制為普通違法情形，縮小了行政機關自由裁量權的行使范圍，可在一定程度上制約自由裁量權的濫用。據此，除了公共利益遭受重大損害之外，還可以將無效行政許可、補正行政許可納入不予撤銷的范圍。

（三）法定程序的規定

要保證權力行使的合法性，除了在實體法方面對權力進行規制之外，作為硬幣另一面的程序也是不可忽視的重要環節。由于在《行政許可法》中缺乏對行政許可撤銷程序的相關規定，且在實踐中因此引發關于行政許可撤銷的行政問題以及司法問題。因此，我們應當致力于完善行政許可的程序性規范，打造限制行政許可撤銷權的三百六十度無死角的立法籠子。對行政許可撤銷權的程序性限制，應當把握如下幾個重點內容：

第一、告知。對行政相對人予以告知，是保障行政相對人權利的第一步。要健全告知制度，應當做到如下三點：一是嚴格行政機關的通知義務，不僅應通知被許可人，還應通知直接且明確的相關利害關系人；二是說明理由。在通知基礎上，應告知行政相對人作出行政決定的理由，以確保行政相對人的知情權；三是公示。一個行政許可的作出，其影響對象不僅包括被許可人和直接且明確的被許可人，還包括間接受到影響的其他公民。因此，應當對行政許可撤銷的決定予以公示，確保此一部分公民的權利。

第二、聽證。行政許可的撤銷作為對公民權利剝奪的行政行為，應當賦予公民聽證的權利，以維護其自身的合法權利。在行政許可的撤銷中引入聽證制度，是被許可人以及其他利害關系人信賴利益保護的重要步驟。具體來說，行政許可撤銷中的聽證程序應當包括兩個方面的內容：一是賦予被許可人與利害關系人要求聽證權、保障其聽證過程中的表達權、解釋權、對質權、申辯權、要求答復權等權利；二是相關行政機關應負有組織聽證的義務，并應承擔嚴格的舉證責任。

第三、除斥期間。由于行政許可撤銷權具有破壞法的安定性的固有弊端，這就要求對生效行政許可的撤銷進行限制。行政許可生效的時間越長，其信賴利益越大，越值得被保護。因此，可以引入民法中的除此期間制度，對行政許可撤銷權的行使設定一個期限，期間一過，權力即歸于消滅。世界上已有許多國家與地區對行政撤銷權的除斥期間進行了規定，例如德國規定的行政撤銷權時效為一年。我國臺灣地區規定的行政撤銷權為兩年。結合上述規定，并根據我國法治實踐，可將行政許可撤銷權的除斥期間設為一年。

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