集體土地產權初探

戴 樂

（210095 南京農業大學 江蘇 南京）

一、問題的提出

土地是人類生存所在。圍繞土地的產權、管理和利用而進行的斗爭也成為人類經濟、社會、文化和政治沖突的根源之一。我國農村土地制度改革關乎幾億農民的切身利益，是黨和國家必須高度重視的重大事項。隨著我國傳統農業社會向現代工業化和城市化的快速轉型，大量農村人口向城鎮轉移，集體土地流轉政策亦隨之出現松動，對農村土地問題的關注焦點逐漸從土地耕作轉向土地流轉，農村集體土地相關的問題也日益突出。

農村集體土地產權相關問題吸引了眾多學者的關注，權利的時代已經到來，無論何種學術背景的研究，都會自主或不自主地關注和討論土地權利人的權利保護問題。相同的出發點卻帶來了很多完全不同的結論。比如，有部分學者認為，只有允許公民自由買賣宅基地，才是對農民土地權利的尊重；然而另一部分學者卻認為，只有繼續堅守禁止公民自由買賣宅基地的制度，“讓農民進得了城，回得了鄉”才能保護農民的基本人權，才能更好的尊重和保護公民的土地權利。本文將就我國農地產權制度做一些簡單的探索。

二、農村集體土地產權性質

鑒于將產權界定為一種“權利束”已經在世界范圍內獲得了認同，因此，將土地產權定義為一種包括所有權、使用權等權利在內的“權利束”比較合適。

就土地產權而言，土地歸誰所有、由誰支配和使用、由誰受益、能否排除他人干涉等“一束權利”的問題決定了產權的明晰程度。明確的產權有賴于產權的權威性，而產權的權威性來自產權的法律性。所謂產權的法律性，是指產權制度應由具有普遍性、強制性和正式性的國家法律制定和認可。土地產權改革應立足于現行法律，土地產權的性質雖可從政治性質、經濟性質、社會性質等多角度界定，但最終須通過法律性質體現，本文所謂產權性質是指農地產權的法律性質。

集體土地產權是指集體參與者在行使其對資源的各種權利時必須由該集體按照一定的規則或程序做出決定，但這種資源是可以以某種形式分解或具體在其成員身上，其參與者必要時可以以有償轉讓權利的形式退出該集體?！睆臋嗬嵌瓤?，集體產權是集體占有、使用、收益及處分其土地財產的權利；從制度角度看，集體產權是集體財產權利劃分的規則和人們行使土地財產權利的行為準則。集體土地產權的內涵遠比集體土地所有權的內涵豐富。集體土地所有權在本質上是指土地的單個屬性，而集體土地產權是指“一束權利”（即土地使用權）。因此，集體土地產權的基礎是集體土地所有權，核心是集體土地使用權。

三、模糊的農村集體土地產權

我國《憲法》規定，集體所有制屬于社會主義公有制，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有。然而，單純的公有性質不足以明晰農地所有權的法律性質（到底是法人所有、共有抑或總有），反而導致農地所有權主體不明確、各集體之間的土地界限不清、權利結構與權利邊界模糊、集體利益難以實現、農民與集體的關系難以厘清等問題。因此，農地所有權性質的模糊性已成為當前農地問題矛盾叢生的根源。

根據土地用途差異，集體土地包括農用地、宅基地、經營性建設用地及公益性用地。集體土地使用權“相應地包括土地承包經營權、宅基地使用權、經營性建設用地使用權及公共設施和公益事業建設用地使用權等類型。針對農村集體土地中的農用地和宅基地，《物權法》賦予土地承包經營權和宅基地使用權用益物權的法律性質。該法第十二章規定的“建設用地使用權”的客體僅指國有建設用地，因此農村集體土地中的經營性建設用地使用權既沒有被明確規定為獨立的用益物權，也沒有被涵蓋在現有的“建設用地使用權”規范中。集體經營性建設用地如何流轉，使用權人如何占有、使用、收益農地，所有權人如何分配地租，這均需通過司法規范建立健全集體經營性建設用地流轉制度，更好地貫徹民事主體的意思自治和實現民事主體的利益配置。集體經營性建設用地流轉制度應為物權立法的重要內容，但《物權法》對此未做明確表述和具體規范，而是將集體建設用地法律規制問題交給《土地管理法》解決。

四、明晰農地產權制度的路線探索

1.農地所有權的法律定位

要解決農村土地問題，核心問題要解決集體土地所有權問題。近年來，集體土地所有權法律問題已引起學界極大關注，明確集體土地所有權的法律性質成為關鍵。對此，學界形成了幾種有代表性的改革思路：第一，主張國有化。該觀點認為在我國，國家實際操縱集體土地所有權的最終處分權和大部分收益權，農民集體只是占有和使用集體土地，其享有的收益權和處分權極為有限，國有化恰恰能夠實現土地所有權實質與形式的統一，增強農地所有權的權威性。第二，主張私有化。該觀點認為私有化意味著農民在真正意義上獲得獨立、完整、排他的土地產權，農民對土地收益具有可預期性，這必將最大限度地調動農民的積極性，增加對土地的投入。第三，主張混合所有。有學者主張國家所有與農民私人所有的混合，還有學者主張國家所有、集體所有與農民私人所有三者的混合。

上述國有化、私有化及混合所有的觀點將導致土地產權性質的根本改變，這有悖于堅持農村土地集體所有權、堅持“公有制經濟財產權不可侵犯”的改革方向，與國家基本制度、現實國情不符。特別是國有化、私有化兩個極端化的一刀切都會產生很多負面的效果，集體土地國有化或者私有化的建議雖然立場完全相反，但卻分享著一個共同的前提，即都是越俎代庖式的替農民“當家作主”。我們應該承認，在這個教育日益普及，國民素質不斷提高的時代，任何人都不能宣稱“比農民自身更能夠認清和維護農民的根本利益”，我們所要做的和所能做的，是要提供一個合理明晰的法律框架，而不是自以為是地替農民做主。

在農地集體公有制不可改變的前提下，重建高級社時期的以“按份共有”為特征的土地股份合作制依然是有可能的，而且也是必要的。之所以提出這樣的主張，主要是基于以下幾個方面的理由：

首先，按照“按份共有”的原則重建中國的集體土地制度，符合2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對土地制度所提出的“產權明晰”的要求，并有利于降低制度變遷的風險和成本——因為“按份共有”并非是全盤私有化，其可以在保留土地集體所有形式和外觀的基礎之上進行改革。對于我們這樣一個需要穩定政治環境的國家來說，這一點非常重要。2007年以來，國家在抓緊開展第二次全國土地調查和集體土地確權登記工作，事實上也為下一步集體土地“按份共有”奠定了良好的基礎。

其次“按份共有”的土地產權制度可以最大限度的尊重農民集體成員的自主性、創造性和主體性。對于那些依然希望通過集體獲得發展的農民們來說，他們當然有權利按照土地“按份共有”的原則繼續發展壯大集體經濟，而對于那些希望移居城市或者其他鄉村的農民來說，他們不但可以合法繼承、抵押、贈送，也可以出售或者轉讓自己的土地股份。當然，為了保持集體的相對穩定性，法律可以進行法律限制，比如當某一社員試圖出售自己的土地份額時，其所在的集體或者集體成員有優先購買的權利。

再次，從立法技術上來看，這一制度改革也最為簡單，全國人大常委會可以對《物權法》第5章中提到的“集體所有權”進行立法解釋，最高人民法院也可以通過司法解釋對《物權法》進行相應的解釋。集體土地的所有權性質確定后，土地如何進行經營管理也由農民集體成員經過協商來確定，政府可以進行行政指導，但不應做強制性的規定。當然，為了保障農民集體土地所有權的確定和土地管理的運行不偏離民主法治的軌道，集體經濟組織所有重大的土地產權和土地管理決策都應當在政府法制辦部門的監督下進行，并且應當解釋法院的司法審查。

2.確立農民集體的獨立法律地位

集體土地所有權“按份共有”的所有權制度確定后，應當有一個適格的民事主體來行使所有權以及基于所有權而產生的“權利束”。

對于農村土地權屬，《憲法》規定為“屬于集體所有”，《土地管理法》規定為“屬于農民集體所有”。在缺乏立法解釋的情況下，僅從如是規定仍難以判斷農民與集體之間的法律關系?！段餀喾ā肪痛艘幎椤皩儆诒炯w成員集體所有”，“成員”的提出使農民與集體之間的法律關系有了定論，即農民對集體土地享有成員權而非所有權。成員權的規定意味著農民與集體各自獨立的權利主體地位獲得法律確認，即集體對土地享有所有權，農民對土地享有成員權，兩者雖密切關聯卻彼此獨立。然而，成員權的內涵與權利邊界、成員資格的認定、成員權與所有權的實現方式、成員權具體運行機制等具體問題仍缺乏明確規范。在這個方面有學者主張通過“股份制”來把集體成員與“集體”連接起來，這樣的橋梁有如下幾點優勢：

第一，有助于明晰農地產權，實現農地利益的合理分配。股份制構造使農民集體擁有包括占有、使用、收益、處分等權能在內的完整意義上的土地所有權，從而有效避免所有權主體的缺位與虛化。集體成員基于成員權，不直接經營土地也能獲得土地收益，并擁有參與決策和監督集體的權利，從而實現農民個體對土地資產的合法權益。

第二，有助于實現集體與成員法律地位的相互獨立。在城鄉二元結構中，由于受到戶籍制度的限制，集體成員僅限于擁有農村戶籍的居民，而股份制改造使得農地收益的取得依據為成員權而非農民身份，成員權轉讓、繼承、贈予、退出等機制的逐步實施，能夠實現農民對農地的“進入權”和“退出權”，最終實現農民的“去身份化”和“職業化”提供制度依據，從而實現國民對城市化進程中土地增值收益的公平分享。

第三，有助于保障集體經營性建設用地順暢流轉。股份制改造能使集體經營性建設用地流轉實現從無序到有序、從隱形市場到有形市場的轉變，逐漸突破單戶零散經營的小農局面，實現農村土地的規模經營和集約化發展。

3.堅決推進農村集體土地產權從“所有”到“利用”

隨著經濟形態由相對靜止發展至頻繁交易，土地產權日益成為結構松散的權利束組合，土地所有權與使用權日益分離?！段餀喾ā芬褟摹耙运袨橹行摹毕颉耙岳脼橹行摹鞭D變，以適應不斷細分的現代產權形態?！皬闹贫茸冞w現實看，產權是公有還是私有，是國家所有還是集體所有，也許并不是問題的關鍵。重要的是產權的實施能力，在于處分權和收益權。”因此，以保護用益物權為中心應成為我國土地改革和土地立法的價值導向，而強化用益物權功能則是公有制下集體土地所有權發揮產權激勵與約束功能的實現路徑。

五、結語

有效的產權制度應建立在規范的法律基礎之上，法律名義上的產權應該是在現實意義上能夠實現的。在對農地產權的法律性質沒有作出明確界定之前，一味地推進城市化進程，盲目進行集體經營性建設用地流轉，只會加劇所有權主體、使用權主體及政府管理部門之間的利益沖突。因此，在堅持集體土地公有制的前提下，正視農地所有權的公有本質在基本法律層面保障農民集體的獨立民事主體地位，明晰農地使用權的用益物權屬性，這構成了推進農地產權制度改革的可行路徑。

參考文獻：

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