法律監督視野下兩法銜接機制的構建和完善

李 冰

（215000 蘇州大學法學院 江蘇 蘇州）

一、以法律監督為核心的“兩法銜接”機制

為實現行政執法與刑事司法工作相銜接,“兩法銜接”機制應運而生。該機制有利于整合執法資源,強化法律監督,充分發揮行政執法與刑事司法的優勢互補和資源共享。

1.“兩法銜接”的概念和淵源

2001年5 月,國務院發布《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》,“兩法銜接”問題被首次提及。同年7月國務院又發布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》,“兩法銜接”機制正式確立。2001年12月最高檢發布《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》,該規定明確了檢察機關發揮法律監督作用的具體方式,也確立了法律監督在“兩法銜接”機制中的核心地位。隨后高檢院又聯合其他部門相繼出臺了《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》等。以上法律檔的頒布實施,為“兩法銜接”工作的開展提供了重要的理論支撐。

2.“兩法銜接”的實踐價值

“兩法銜接”機制指在行政執法過程中將超越行政執法范疇、涉嫌構成犯罪的案件從行政執法中分流出來,由司法機關予以刑事追究,在此過程中行政執法與刑事司法主體相互協作、配合及監督的工作制度,是中央為更好地落實依法治國而提出的一項重要工作機制。

（1）有利于避免行政執法機關在部門利益推動下的“以罰代刑”“有案不移”現象。針對市場經濟活動中的違法違規行為,行政執法機關在其職權范圍內進行監管和調節。但這些違法違規行為中,存在一部分有可能涉及刑事犯罪的案件,而這部分案件則需要交由司法機關進行處理。行政執法過程中,受到執法機關自身利益和地方保護主義的驅動,行政執法機關對這部分可能涉及刑事犯罪的案件“以罰代刑”“有案不移”的情況時有發生?！皟煞ㄣ暯印睓C制作為行政執法與刑事司法之間的對接渠道,其出發點在于對行政執法中可能涉及刑事犯罪的案件進行依法處理,避免行政執法機關“以罰代刑”“有案不移”的現象。

（2）有利于改善檢察機關法律監督不力的局面。對于行政機關的執法行為,檢察機關常常會面臨“說不上話”“插不了手”的尷尬局面,這就讓檢察機關法律監督的作用得不到有效發揮?！皟煞ㄣ暯印睓C制為檢察機關的法律監督權提供了理論依據和制度支撐,有利于加強檢察機關與行政執法機關的交流溝通,有利于及時發現并糾正行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件的情況。

（3）有利于提升行政執法效率、加強刑事司法有效覆蓋。由于缺乏統一的信息溝通及共享平臺,行政執法機關、公安機關和檢察機關的資源難以得到有效的整合與利用,導致行政執法效率不高、刑事司法覆蓋不全?！皟煞ㄣ暯印睓C制建立了統一有效的信息溝通及共享平臺,很大程度上改善了資源配置,提升了行政執法與刑事司法的效率。

3.檢察機關在“兩法銜接”中的地位和作用

“兩法銜接”機制主要包含四方面內容：一是行政執法機關要依法向公安機關移送涉嫌犯罪案件；二是行政執法機關在執法中、公安機關在偵查中、監察機關在行政監察中、政府法制機構在行政執法監督中,對于發現的涉嫌職務犯罪案件線索要依法向檢察機關移送；三是檢察機關對公安機關接受行政執法機關移送案件的處理情況進行立案監督；四是檢察機關、行政監察機關、行政執法監督機構對行政執法機關和公安機關的違法違規行為進行法律監督、行政監督和行政執法監督,并依法依規追究責任?！皟煞ㄣ暯印睓C制的實踐過程中,檢察機關法律監督的核心地位日益顯現,法律監督得力與否,是決定行政執法與刑事司法銜接機制能否有效運行的關鍵。

二、“兩法銜接”機制面臨的困境

隨著“兩法銜接”機制的實踐發展,各項制度也在不斷的建立完善。現階段,銜接工作在三方面制度架構上存在不足,分別是案件移送架構、立案監督架構和責任追究架構。行政執法監督是“兩法銜接”機制構建中的重點和難點,“兩法銜接”機制的構建離不開我國行政執法監督理論與制度的支持。

1.“兩法銜接”機制實施現狀

（1）以罰代刑的現象仍然存在。一方面,行政執法機關對于案件是否涉嫌刑事犯罪的判斷缺乏敏銳性,移送案件意識有待提高,這就讓本應經過刑事司法程序的案件得不到有效追訴。另一方面,由于受到執法機關自身利益和地方保護主義的驅動,部分行政執法機關存在“有法不依”“執法不嚴”的現象,很大程度上影響了司法機關的刑事訴訟活動。以環境行政執法為例,2012年之前,全國法院結案判決的環境刑事案件數占同時期全國做出環境行政處罰案件數的比例不足萬分之一；2014年各級環保部門向公安機關移送污染環境刑事案件2080件,是過去十年移送案件總和的兩倍。從以上數字不難看出,“兩法銜接”工作確實取得了一定進展,行政執法機關的移送力度得到了加強。但總體而言,移送案件數量還有很大的上升空間,“以罰代刑”現象還沒有基本杜絕。

（2）移送刑事立案案件質量不高。一方面,行政執法機關收集的證據能否在刑事訴訟中直接被采納,尚缺乏法律依據,行政執法與刑事司法在具體的操作過程中可能存在證據銜接不上的問題。另一方面,由于前期行政執法過程中對于取證的要求與刑事司法的證據標準存在差異,行政執法人員所調取的證據往往難以達到后期刑事司法環節的證據要求。而行政執法活動又使得取證錯過了最佳時機,這就導致行政執法機關即便將案件移送,部分案件還會因為證據達不到標準而難以得到刑事追究。

（3）法律監督缺乏力度。“兩法銜接”工作中,針對行政執法機關“以罰代刑”“有案不移”的現象,對于涉嫌嚴重違紀違法的相關責任人員,應當依法給予行政處分,乃至追究刑事責任。雖然相關制度明確了檢察機關的法律監督權,但在實踐中,法律監督往往不能切實有效的發揮作用,由于法律監督的缺失與不力,導致“兩法銜接”的追責制度得不到有效落實。

2.“兩法銜接”機制中法律監督得不到有效落實的原因

（1）尚未建立統一有效的信息溝通渠道。目前,地方上在各自區域范圍內建立信息溝通渠道,但全國范圍內還沒有建立起統一的“兩法銜接”工作信息共享平臺。而地方性的信息溝通渠道在質量和技術層面還存在較大差異,有些地方雖然建立了這樣的信息共享平臺,但事實上未能實現真正意義上的“信息共享”“兩法銜接”工作所涉及到的各機關單位的參與熱情參差不齊,這就導致信息共享平臺信息不全,無法切實有效投入使用。

（2）尚未從立法層面明確法律監督的地位。確立“兩法銜接”中法律監督的地位,就是要明確檢察機關在“兩法銜接”機制中作用,這就需要從立法層面對“兩法銜接”機制中的案件移送架構、立案監督架構、責任追究架構進行完善?！皟煞ㄣ暯印睂嵺`中,檢察機關通過發放檢察建議的形式來進行法律監督,而現有的法律法規及相關文件對于如何有效監督案件移送和立案活動缺乏具體的、可操作的規定,這就使法律監督的作用難以發揮。

（3）尚未形成健全的主動監督機制。由于受限于法律監督的角色定位,而“兩法銜接”工作中又缺乏強有力的牽頭部門協調,檢察機關只能被動的接收行政執法機關和公安機關的信息。這樣的信息往往在數量和質量上都十分有限,檢察機關法律監督作用難以發揮也就不無根據了。要想讓法律監督在“兩法銜接”機制中切實有效發揮效能,就必須形成健全的主動監督機制,賦予檢察機關更大的監督權限和自由。目前來看,“兩法銜接”機制還未形成健全有效的主動監督機制。

三、進一步完善“兩法銜接”機制架構的建議

隨著“兩法銜接”工作向前推進,與之相關的各項機制體制也在不斷的建立與發展。進一步完善“兩法銜接”機制架構,切實克服銜接工作中面臨的困難和挑戰,對于保障行政執法與刑事司法銜接機制的有效運行具有重要意義。

1.“兩法銜接”的立法設計

（1）確立法律監督在“兩法銜接”中的核心地位。現階段,“兩法銜接”機制主要是由相關法規及文件確立,位階上的劣勢必然導致法律監督在立法層面缺乏說服力與強制力。只有通過更高位階的法律法規確定,才能讓檢察機關在“兩法銜接”機制中的法律監督權真正居于核心地位,并且能切實有效的發揮法律監督的作用。

（2）明確“兩法銜接”中法律監督的權限。要通過立法進一步明確并細化檢察機關在“兩法銜接”中的法律監督權限,提高法律監督的可操作性。第一,要充分保障檢察機關獲知行政執法案件移送、移送案件立案相關信息的權限。除行政執法機關、公安機關備案通報的案件信息外,檢察機關還應被賦予一定查閱、調取相關信息的權力。第二,在保障檢察機關檢察建議權的同時,還應該豐富法律監督的方式。比如針對行政執法案件移送過程中相關貴任人涉嫌違紀違法的情況,檢察院可以向其主管部門提出處分建議。

（3）加強對公安機關的立案監督。要推動完善行政執法機關與公安機關、檢察機關“兩法銜接”工作實施細則,進一步加強對公安機關不予立案的監督,不斷完善立案監督架構，要加強對公安機關不予立案的監督。對于行政執法機關已經采取行政處罰措施的案件公安機關很多時候都會作出不予立案的決定，面對這種情況,行政執法機關應有權建議檢察機關進行立案監督,而且立案監督的發展趨勢應該是建立檢察機關對于不予立案案件的逐案審查機制。另外,針對公安機關立案后又撤案的案件,也應納入立案監督的審查范圍。

2.“兩法銜接”的制度設計

（1）建立、完善網絡信息共享平臺?，F階段“兩法銜接”工作發展受限,很大程度上是因缺乏統一有效的網絡信息共享平臺。由于各地方“兩法銜接”工作開展的實際情況存在差異,很難建立覆蓋全國范圍的統一的信息共享平臺。但在國家層面上應當確定銜接工作的牽頭單位,指導并監督地方各自建立覆蓋省市縣三級的“兩法銜接”網絡信息共享平臺,有效揮效能,整合執法信息資源,實現行政執法機關、公安機關與檢察機關之間的信息互聯互通,實現案件網上移送、系統辦理、案件信息的流程跟蹤和監控,以推動行政執法機關依法查處行政違法案件,確保涉嫌犯罪案件及時進入司法程序。

（2）倡導實行檢察機關提前介入機制。在建立、完善行政執法與刑事司法銜接機制的過程中,提前介入權也應該成為檢察機關履行法律監督職能的一種重要手段。需要充分發揮檢察機關對案件定性、證據把握上的優勢,針對行政執法案件中有可能涉嫌刑事犯罪的,檢察機關認為有必要時可以主動在行政執法階段采取提前介入的方式,及時向行政執法機關了解案件進展情況,并且對行政執法機關的取證活動進行引導和建議。檢察機關的提前介入,可以定程度上增強法律監督的效果,切實提高“兩法銜接”的效率。

（3）全面有效架設信息溝通渠道。為切實解決涉嫌刑事犯罪案件移送過程中存在的突出間題,促進行政執法與刑事可法的有效銜接,行政執法機關、公安機關與檢察機關應定期召開聯席會議,通報并交流案件進展情況,統一認識、形成合力。聯席會議由牽頭單位定期組織召開,各單位互相通報在查辦涉刑事犯罪案件中出現的問題,提出加強“兩法銜接”工作的對策和辦法,建立起案件移送規范化、聯合執法具體化、銜接工作常態化的長效協作機制。

（4）嚴格落實銜接工作考評機制和責任追究機制。要建立合理有效的銜接工作考評機制細化考核對象與考核內容,對案件移送的數量和質量、信息共享的有效性等內容進行詳細規定,并制定相應的獎懲辦法。同時要嚴格落實“兩法銜接”工作責任追究制度,針對行政執法機關未按相關規定移送涉嫌刑事犯罪案件、公安機關未按規定開展立案偵查、檢察機關未按規定進行法律監督的情況,根據所造成后果和不利影響的嚴重程度,對案件直接責任人以及相關主管人員追究行政紀律責任乃至刑事責任。

參考文獻：

[1]孟令戰.論兩法銜接機制與行政執法監督的互動,2015-12-20.

[2]喻海松,馬劍.從32件到1691件——《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》實施情況分析[N].中國青年報,2016-04-06(05).