GATS最惠國待遇對我國沿海捎帶業務的影響

趙峰瑤

（430072 武漢大學 湖北 武漢）

1 背景

2013年9月18 日，國務院頒布的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》第6條規定，“允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，先行先試外貿出口集裝箱在國內沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業務。”隨后，交通運輸部在2013年9月27日發布了《交通運輸部關于在上海試行中資非五星旗國際航行船舶沿海捎帶的公告》。2014年12月29日，中遠集裝箱運輸有限公司“中遠泗水輪”從上海港捎帶貨物駛往天津、青島兩個港口，這是中國首次試行中字非五星旗船沿海捎帶業務。①

2016年6月23 日，上海市人大常委會頒布的《上海市推進國際航運中心建設條例》第15條第3款規定，“符合國家有關規定的海運企業，可以經營以上海港為國際中轉港的外貿進出口集裝箱在國內對外開放港口與上海港之間的捎帶業務”。

2 沿海捎帶業務

2.1 沿海捎帶的概念

沿海捎帶業務指允許外籍船舶在我國沿海港口之間從事外貿集裝箱的國內段運輸，性質屬于國內沿海運輸。②該政策的實質是沿海運輸權的適度開放。③

我國《海商法》第4條明確規定原則上只有五星旗船享有沿海運輸權。作為國際習慣法，沿海運輸權屬于一國主權范疇。各國立法均將沿海運輸權保留給懸掛本國旗的船舶。只有在特殊情況下，沿海運輸權才會授予符合條件的懸掛非本國船旗的船舶。

2.2 沿海捎帶業務的分析

2.2.1 優勢

對港口而言，沿海捎帶業務的放開可以增加來上海港中轉的集裝箱的數量，提高港口收入。④作為國際轉運港，上海港可以集散貨物，補給船舶，緩解目的港壓力。⑤對于航運公司而言，其經營范圍在國際干線基礎上進一步覆蓋了國內航線，增加業務收入。⑥

2.2.2 劣勢

沿海捎帶業務的放開會沖擊我國國內支線運營市場⑦。同時，它還將對國家安全、海員就業、海關通關等產生不利影響。⑧從貿易自由化角度來看，沿海捎帶業務的放開可能會與GATS服務貿易自由化原則相抵觸。⑨

我國僅允許懸掛非五星旗中資控股船舶從事沿海捎帶。這就意味著中資控股的方便旗船舶可以從事沿海捎帶，而其他外籍船舶根據海商法規定仍不享有沿海運輸權，無法從事沿海捎帶業務。因此這存在違反GATS最惠國待遇的法律風險。另一方面，我國提交的承諾表中僅允許外國海運服務提供者在對外國船舶開放的港口從事國際運輸，因此，外國海運服務提供者無法在我國境內港口之間從事沿海捎帶業務，因而內國和外國海運服務提供者之間的差別待遇，沒有違反GATS項下有關國民待遇原則的規定。

根據GATS第2條第2款，一成員可以采取與最惠國待遇義務不一致的措施，只要該措施已列入《關于第2條豁免的附件》，并符合該附件的條件。而我國的豁免清單僅列明了兩條措施：一是外國服務提供者可依據相關法律法規，在中國境內設立合資企業或分支機構；二是貨載分攤協定。⑩因此，中國沒有在豁免清單中保留沿海運輸權。這就讓中國目前陷入不利地位。

沿海運輸權作為一項國際習慣法，是一國主權在海運領域的具體表現與延伸。國際法長期以來一直承認各國保留沿海運輸權的無上權力。?雖然中國沒有將沿海運輸權這一國際習慣法列入豁免清單，但是具有國家主權性質的沿海運輸權，是否必然享受豁免？中國允許中資控股方便旗船舶從事沿海捎帶業務權是否違反GATS項下的最惠國待遇義務？

3 該規定是否符合最惠國待遇義務

加拿大汽車案的上訴機構報告設計了三步檢驗法。?判斷一項措施是否屬于GATS第二條第一款最惠國待遇的調整范圍，需要考慮三方面內容：第一，該措施是否屬于GATS調整的措施；第二，是否屬于同類服務或同類服務提供者；第三，與同類服務或服務提供者相比，授予的條件是否更加優惠。

3.1 措施的性質

從形式上看，GATS第28條（a）規定“措施”可以是法律法規規章。制定機關是政府機關或被授權的非政府機構。顯然，從形式上來講，允許中資控股非五星旗船從事沿海捎帶的有關規定是國務院和上海市人大常委會發布的，符合GATS的形式要求。

從內容上看，GATS第1條3（b）指出只要不是政府機關提供的服務，其他任何部門的服務都構成GATS最惠國待遇規定調整的“服務”。進一步而言，該項服務還需要“影響”服務貿易。歐共體香蕉案上訴機構指出，GATS起草者使用“影響”而不是“管制”，表明其意在擴大GATS最惠國待遇的調整范圍。?因此，GATS項下服務的范圍非常廣。沿海捎帶業務顯然屬于GATS最惠國待遇規定所能調整的服務。

3.2 同類服務提供者的判定

GATS第38條（g）規定服務提供者是提供服務的人，這里的“人”包括自然人、法人，還包括借助以商業存在形式設立的分支機構、代表處。沿海捎帶業務的服務提供者是中資公司控股擁有的非五星紅旗船舶。在這里需要分兩種情形討論：

第一，若非五星紅旗船舶僅作為方便旗船在其他國家登記，而船舶所有人（即服務提供者）是中國自然人或法人，則該項措施的受益人是中國的服務提供者。那么在這種情形下，沿海捎帶政策僅僅是給予國內法人某項服務的優惠。由于不涉及到外國服務提供者，因此最惠國待遇義務自然不適用。

第二，若船舶所有人在其他國家設立分支機構，或者船舶所有人控股某外國航運公司，而后將其旗下的船舶在外國港口登記。從本質上來看，船舶所有人旗下的非五星紅旗船舶本質上屬于外國服務提供者。此時，這類船舶從事沿海捎帶業務，就有可能會違反GATS項下的最惠國待遇義務。那么，此時需要探討服務提供者的所有權結構能否作為檢測同類服務的標準。

在美國賭博案中，美國曾提出以服務提供者的所有權結構來檢驗服務提供者的同類性，但是安提瓜持反對意見。不過，專家組沒有對此做出裁定。?如果服務提供者的所有權或結構影響同類性判斷，那么作為服務提供者，中資控股與其他外資擁有的非五星旗船的股東國籍不同，二者構成非同類服務。

在中國電子支付案中，專家組認為服務“同類性”的本質是競爭關系。?一方面，從承運人角度看，外資企業和中資企業在沿海捎帶業務領域能夠構成競爭關系，所以應認定為同類服務。另一方面，從托運人角度看，托運人不會關心提供沿海捎帶業務的主體，而只關心運輸成本和服務質量，服務提供者的股權結構不會影響托運人的選擇。結論是，無論從哪一角度，股權結構不應當作為“同類性”判定的標準。

4 國家主權與最惠國待遇豁免

雖然中國沒有將沿海運輸權這一國際習慣法列入豁免清單，但是具有國家主權性質的沿海運輸權，是否理應享受豁免？中國只允許中資控股企業的非五星旗船舶從事沿海捎帶業務，目的是為了加快上海自貿區國際航運中心建設，吸引中資控股的方便旗船舶回國；同時，這也為了維護沿海運輸的安全。這也是學界通說。?此外，出于主權和安全考慮，世界上大部分海運發達國家都沒有開放沿海運輸。

有學者指出，“如果成員方是基于正當的政策目標，且該差別待遇措施是實現該政策目標的最佳手段，那么這種做法不違反GATS最惠國待遇。”?

我國適度放開沿海運輸權，是基于正當的政策目的，吸引我國海外的方便旗船舶回國登記，減少方便旗船舶的數量，有利于維護國際航運秩序，維護船舶相關權利人的利益。同時，出于維護沿海運輸安全，考慮到各國對沿海運輸權的普遍保留，因此，我國上海自貿區的沿海捎帶政策不違反GATS最惠國待遇原則。

注釋：

①賈遠琨.《中國首次試行中資非五星旗船沿海捎帶業務》.http：//news.xinhuanet.com/world/2014-12/30/c_1113833209.htm,新 華網,2014年12月30日訪問.

②王利.《放開“沿海捎帶”業務對天津港的影響探討》.《濱海時報》,2013年11月25日第008版.

③馬得懿.《中國（上海）自貿區實施沿海捎帶業務政策之法律解讀》.《上海經濟研究》,2014年第10期.

④參見前引3.

⑤“轉運港是指貨物從啟運港前往目的港，途經行程中的第三港口，運輸工具進行停靠、裝卸貨物、補給等操作，貨物進行換裝運輸工具繼續運往目的地的港口。”趙剛.《國際航運管理》.大連海事大學出版社,2006年版.

⑥范金林.《上海自貿試驗區沿海捎帶政策的SWOT分析》.《港口縱橫》2016年5月.

⑦趙姝.《沿海捎帶業務解讀》.《航海技術》,2015年7月第4期.

⑧參見前引4.

⑨GATS第2條規定：“關于本協定涵蓋的任何措施，每一成員對于任何其他成員的服務和服務提供者,應立即和無條件地給予不低于其給予任何其他國家同類服務和服務提供者的待遇。”

⑩The People’s Republic of China, Final List of Article 2(MFN) Exceptions, GATS/EL/135,14 February 2002.

?覃抒戎.《自貿區視野下的沿海捎帶相關法律問題探討》第14頁.華東政法大學2015年碩士學位論文.

?Appellate Body Report,Canada-Autos(2000).

?Appellate Body Report,EC-BananasIII(1997).

?李曉玲.《GATS下服務與服務提供者的“同類性“研究》.上海對外經貿大學學報,2014年7月第21卷第4期.

?參見前引16.

?范金林.《上海自貿試驗區沿海捎帶政策的SWOT分析》.載港口縱橫,2016年第5期.馬得懿.《中國（上海）自貿區實施沿海捎帶業務政策之法律解讀》,載上海經濟研究,2004年第10期.張文廣.《自貿區“沿海捎帶”政策應審慎推廣》.人民法治,2016年12期.

?楊小強.《GATS體制中的“同類性”問題研究》.廈門大學,2007年碩士學位論文,第38頁.

參考文獻：

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[3]馬得懿.中國（上海）自貿區實施沿海捎帶業務政策之法律解讀[J].上海經濟研究,2014(10).

[4]范金林.上海自貿試驗區沿海捎帶政策的SWOT分析[J].港口縱橫,2016(5).

[5]趙姝.沿海捎帶業務解讀[J].航海技術,2015,7(4).

[6]李曉玲.GATS下服務與服務提供者的“同類性”研究[J].上海對外經貿大學學報,2014,7,21(4).

[7]覃抒戎.自貿區視野下的沿海捎帶相關法律問題探討[D].上海：華東政法大學,2015.

[8]楊小強.GATS下服務與服務提供者的“同類性”研究[D].廈門：廈門大學,2007.

[9]王利.放開“沿海捎帶”業務對天津港的影響探討[N].濱海時報,2013-11-25(008).

[10]馬得懿.謹慎審視沿海捎帶試點政策[N].中國社會科學報,2015-5-13(A08).

[11]張文廣.自貿區“沿海捎帶”政策應審慎推廣[J].人民法治,2016(12).