基于行政法背景下的公眾參與研究

林文輝

（317500 浙江紅大律師事務(wù)所 浙江 臺(tái)州）

一、引言

從公眾參與的內(nèi)涵來看，其涉及到兩個(gè)層面的內(nèi)容，從淺層面來說，主要停留在功能性與制度性上，所謂的公眾參與只是通過某一項(xiàng)具體的制度作用于政府的行政決策與管理，從深層面來看，行政管理表現(xiàn)在憲政層面，尤其更深刻的價(jià)值，能夠?qū)φ男姓?quán)力進(jìn)行監(jiān)督與約束，能夠作用于憲政權(quán)力的再分配工程。因此我們?cè)谘芯抗妳⑴c過程中，除了要看到其在表層的內(nèi)容，更需要注重其本質(zhì)性的價(jià)值屬性。從形式來看，傳統(tǒng)的公眾參與主要是以公共評(píng)論、建議、聽證等形式進(jìn)行的，但是從更廣泛的層面來看，無論是教育、資訊還是對(duì)話、互動(dòng)，實(shí)質(zhì)上都是公眾參與的形式。我國(guó)公眾參與能夠有效運(yùn)用的領(lǐng)域十分廣泛，無論是立法領(lǐng)域的法律制定、試行與修改還是行政領(lǐng)域的痛癥制度，公眾參與都發(fā)揮著無可替代的重要作用。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，公眾參與已經(jīng)發(fā)展成為國(guó)家行政法律的核心價(jià)值，發(fā)展中國(guó)家在對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行學(xué)習(xí)的過程中也相繼引入這種制度。我國(guó)公眾參與機(jī)制在行政法領(lǐng)域已經(jīng)取得了一定的進(jìn)步，但是依然存在很多問題沒有解決，形成困擾，公眾參與制度的試行存在很多沖突，需要更深入的研究公眾參與制度，確保其與國(guó)家制度相適應(yīng)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、我國(guó)公眾參與存在中的問題

（一）沒有明確公眾參與的主體

我國(guó)現(xiàn)有的行政法并沒有將公眾參與的主體范圍進(jìn)行明確的劃定，甚至還存在一定的模糊性，在具體的公眾參與過程中往往采取的是邀請(qǐng)利益關(guān)系人采取的形式，但是這個(gè)利益關(guān)系人的圈定最終都是由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)來決定的，受主觀意識(shí)的影響大，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)應(yīng)該參與的人沒有機(jī)會(huì)參加，不應(yīng)該參加的人反而參加了，公眾參與效果難以保障。

（二）公眾參與偏于形式主義，參與形式過于單一

當(dāng)前我國(guó)政府開展的公眾參與只是簡(jiǎn)單的聽證、公示、座談會(huì)等有限的形式，在具體的運(yùn)用過程中也不夠靈活，淪為政府的裝飾品。比如很多地方政府在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)會(huì)進(jìn)行公示，但是對(duì)于普通的民眾來說，復(fù)雜的規(guī)劃圖并看不懂，想要知道的信息都沒有真正做到公開透明，不可能做到真正的公眾參與。

（三）公眾參與的意見無法得到有效反饋

雖然法律規(guī)定公眾對(duì)政府部門的權(quán)利郵件由監(jiān)督作用，但是在具體實(shí)行過程中，公眾的意見是否被采納，如果沒有采納又是因?yàn)楹畏N原因等并沒有做出具體的具有約束性的規(guī)定，依然是由行政主體自行決定，無形中是的公眾參與的效果無法真正實(shí)現(xiàn)。

三、健全公眾參與的途徑分析

（一）建立并不斷完善信息公開制度

公眾要想充分參與行政管理，必須要對(duì)行政機(jī)關(guān)各部門有著充分的正確認(rèn)識(shí)，因此需要政府建立信息公開制度，并且不斷對(duì)其進(jìn)行完善，這是履行政府職責(zé)、踐行人民民主專政的關(guān)鍵所在。公眾無論是直接還是間接參與行政管理，都需要根據(jù)政府提供的信息進(jìn)行判斷，最終形成意見，可以說信息公開制度是公眾參與的前提條件。雖然我國(guó)政府部門已經(jīng)針對(duì)信息公開采取了一系列的措施，并且在各級(jí)行政機(jī)關(guān)管理中進(jìn)行了嚴(yán)格要求，將行政公開作為一項(xiàng)重要工作來抓，甚至國(guó)務(wù)院針對(duì)行政公開的要求也進(jìn)行法律化、制度化的規(guī)定，但是依然還存在一定的灰色地帶。因此我國(guó)政府信息公開制度還需要不斷進(jìn)行完善，做好相關(guān)的理論基礎(chǔ)建設(shè)，用信息公開制度來最大限度地確保公眾參與。

（二）在行政相關(guān)法律中對(duì)公眾參與的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行具體全面的規(guī)定

現(xiàn)階段在我國(guó)行政法體系中針對(duì)公眾參與也僅僅就聽證制度與公聽制度進(jìn)行了明確的規(guī)定，但是公眾參與包括很多種形式，都沒有得到立法層面的支持，就算是聽證制度與公聽制度也僅僅只是提出了一個(gè)模糊的概念，并沒有針對(duì)其從過程與程序等方面進(jìn)行明確規(guī)定，直接造成公眾概念模糊，錯(cuò)誤的認(rèn)為聽證就是旁聽政府開會(huì)。因此在當(dāng)前行政法背景下要想實(shí)現(xiàn)公眾參與的健康有序發(fā)展，必然需要在行政法律體系中對(duì)公眾參與做出立法規(guī)定，并且就公眾參與的一系列具體的流程與程度進(jìn)行明文規(guī)定，讓公眾參與有章可循、有據(jù)可依，如果現(xiàn)有的法律環(huán)境還不允許，可以從具體的單行法律中進(jìn)行規(guī)定。

（三）不斷完善社會(huì)各種組織，并強(qiáng)化律師功能

公眾參與制度的主體并不是簡(jiǎn)單的普通民眾，而是包括普通民眾在內(nèi)的第三部門，其中包括各種社會(huì)組織與團(tuán)體，因此要想不斷健全公眾參與制度，必然需要大力發(fā)展社會(huì)團(tuán)體組織，不斷完善。需要注意的是，律師在公眾參與過程中也發(fā)揮著無可替代的作用，并且律師具有專業(yè)的優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)⒚癖娕c法律專業(yè)之間的知識(shí)跨度進(jìn)行淡化，因此還需要確保在公眾參與過程中律師的不缺位，建立相應(yīng)的財(cái)政制度來確保公眾參與過程中相關(guān)的律師費(fèi)用能夠得到保障，同時(shí)在行政部門與律師之間建立對(duì)峙關(guān)系。

（四）積極引導(dǎo)公眾參與行政的熱情與素質(zhì)

推行公眾參與制度最大的障礙是如何有效激發(fā)公眾對(duì)參與公共事務(wù)與行政的熱情，這就需要不斷挖掘公眾的關(guān)注點(diǎn)與敏感點(diǎn)，想方設(shè)法的引導(dǎo)公眾參與行政，同時(shí)開展相應(yīng)的知識(shí)講授，讓公眾對(duì)自己所具備的權(quán)利有更深刻的認(rèn)識(shí)，從而提升公眾參與行政的能力，激發(fā)內(nèi)在的參與欲望。

公眾參與制度的建設(shè)是一個(gè)需要不斷進(jìn)行的漫長(zhǎng)過程，有過去開展公眾參與的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，加上深刻的研究分析，促使公眾積極參與行政，行使當(dāng)家作主的權(quán)利是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

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