論我國校園欺凌治理的立法模式

路慶祎

（510220 廣東財經大學法學院 廣東 廣州）

2018年3月6 日發生在黑龍江省肇東市某鎮中學的一起校外打人事件，是因為網傳的一段視頻而被大家熱議的，在視頻中一個女生采取了扇巴掌、腳踹等手段對另一女生實施了欺凌，現場有很多人圍觀并且有人拍下了視頻，在視頻的最后，被欺凌者逃到了一戶人家，卻沒有大人出來制止。①

根據上述案例及網報各類校園欺凌之相關案例，可以發現，由于校園欺凌專法之缺失，目前校園欺凌事件發生時，首先，學校并未按照嚴格的程序及規章制度處理，大多是按校規校紀進行處分，缺乏發現、處理、追蹤等嚴格的程序，也未事先給事件的參與人正式的口頭或書面之通知，學校未告知其權利，及解決途徑就直接把事件轉移給警方處理，警方只能根據《治安管理處罰法》《民法》《刑法》等相關法律處理；其次，對于教育行政部門、學校、教師、家長及行為人的權責未具體規范，使得權責難以劃分，處理工作難以做到公平公正；最后，針對事件的各類參與人，未做好各項后續的輔導工作，雖有舉辦法制宣傳工作，但多為事后補救，難以起到真正的作用。

我國有不少學者提出過制定《校園安全法》并且進行了不少討論。應急法應當遵循傳統公法理念來授予并且控制公權力，保障公民權利。[1]有些學者從應急法的角度出發認為學校安全立法的目的也是賦予公安機關、教育部門、學校等主體以學校安全管理的權力和職責，劃分學校突發事件中的法律責任，最終以保障學生安全和權利為依歸。[2]也有學者是將權利與權力的相互關系作為學校安全立法的維度來探討的。[3]還有學者兼顧應急法的觀點，卻把主要目標認為是一種法律化的應急管理機制，然后才是控制或平衡公權力和私權利的法律工具。前者才是立法的第一目標。[4]

對青少年兒童的校園欺凌問題，因為與成年人不同，需要考慮的因素更多，懲戒與教育要相結合。被欺凌者因為欺凌而造成身心受到創傷。欺凌者，在欺凌中獲得滿足感的同時，對其人格塑造、品行培養會產生極為惡劣的影響，如不及時干預，很可能發展為問題少年。此外，校園欺凌還破壞了校園和諧、安全的受教育氛圍，擾亂了學校的教學秩序。校園欺凌因為其發生的場所、實施者及受害者具有特定性，這也決定了其預防相對于社會上的違法犯罪相對較為容易。對于校園暴力問題，英國于1998年頒布學校標準與框架法，要求學校制定反欺凌措施。韓國于2004年頒布校園暴力預防及對策法。日本于2013年提出欺凌防止對策推進法。美國50個州都制定了防治校園欺凌的法律法規。這些國家的經驗告訴了我們立法的重要性。在依法行政原則的制約下，法律法規、命令及行政規則是相關機構處理校園欺凌問題的依據。為有效處理校園欺凌問題，有賴相關法規之制訂或修正，我國應首先從立法模式方面予以考慮：

有學者將國外的反校園欺凌立法歸納為兩種模式：校內保護型與校外保護型，前者以日本為典型，后者以美國為樣板[5]。這種以引發學校突發事件的危險源為標準的分類方式對于揭示立法的規律，對我們能夠正確立法顯然沒有什么啟發。因為危險源的來源無論內外都是校園安全問題，只考慮調整對象的立法方式顯然太過狹隘，應當考慮調整方式等諸多因素。我們選擇立法模式應當考慮如何更好地實現立法的目標。因此筆者認為，可以從以下幾個方面考察確定校園安全的立法模式。

一、反校園欺凌立法的目的

反校園欺凌立法的目的是為了規范校園欺凌事件中學校、相關部門與師生之間權利義務關系。為彌補這一立法空白,使學生處于學校及相關部門的保護之中,維護學校和社會的正常運行,必須加強專門立法,使校園真正成為保護學生的場所。因此專門性的法律在這一方面顯然會做得更好。

二、校園欺凌立法的屬性

作為公共事業的教育事業，因為其性質上的公益性自然決定了學校責任的承擔會更傾向于公共行政體系內部的解決方式。過往我們對學校的定位大致分為“事業單位說”和“授權組織說”，但隨著現代學校制度中學校更多定位在獨立的責任承擔者上，可以獨立承擔其行為的各種法律責任。筆者認為，學校與學生的管理關系有特別權力關系說、在校契約說、部分社會說、以及重要性理論。基于校園欺凌立法目的是除了相關教育部門以外還要通過學校起到制止校園欺凌的作用。因此在校園欺凌的防治體系中，學校應定位在“公務法人”上獨立承擔責任。因為，在處理校園欺凌事件的情況下，對校園欺凌作出管理的行為與對學生作出的不頒發學位證、畢業證或者被開除學籍、勒令退學等行為類似,對學生產生了極大的影響，這種行為具有行政行為的典型特征。因此，反校園欺凌的立法屬于行政法的范疇。

三、立法一法囊括或是多法并行

既然屬于行政法的范疇，那么校園欺凌立法必然與刑法、民法不同。我國行政法規范開始制定的時候，一方面考慮到我國民、刑法制定的進程都是從程序性法典開始，美國正當程序原則的影響加上許多學者的認同，我國首先制定了《行政訴訟法》。行政法有這樣一個客觀法則：“實體性行政法律規范和程序性行政法律規范一般交織在一起……”[6]在行政實體規范和行政程序規范中，行政法律關系雙方當事人的權利與義務正好相反。行政法律規范就這樣使雙方當事人的權利和義務得到平衡，最典型的例證就是《行政處罰法》。我國現有的行政法的特點是沒有完整統一的法典，而是散見于各類不同的行政法律法規中。反校園欺凌法律法規屬于行政法律法規的范疇，可以沒有專門的法典而是采取多法并行的模式。但是筆者認為，我們需要從校園欺凌的特征入手來分析是否需要遵循一貫的方式。

學校是一個不同于其他地方的獨特單元，在這里學生、教師以及學校的工作人員共同生活，因此發生任何事件都具有傳播快、損失大、規模大等特點。作為社會安全事件的校園欺凌事件具有以下特征：第一，學生因為其年齡特征而表現不成熟，容易對事件產生情緒化的反應，在學校的環境下可能一件平時并不會引發事故的事情都會在學校造成嚴重的破壞。第二，學校是進行教育的場所，在學校這樣一個充滿教育氣息的領域，其中發生的事件對社會的影響不可謂不大，甚至可能引發政治和社會影響，而不僅僅影響學校。最后，學校因為其關系的復雜性，關系到家長、校友、學校管理人員的社會網絡，這些群體也會因為校園中發生的欺凌事件而產生連鎖反應。由是觀之，一法為主的模式作為調整發生在校園的人為安全事件的立法模式有其可取之處。

四、公私分離還是公私一體

學校的安全管理問題涉及到多重法律關系，第一是行政機關與作為公務法人的學校之間產生的公法關系。第二是學校發生突發事件之后因為賠償等問題而產生的私法上的關系。因為既有行政關系，也有民事和刑事關系，除刑事法律關系可直接援引《刑法》，其他的法律關系都規定不明，都需要立法的保障才能順利解決。如韓國采取了分別制定《學校安全管理法》與《學校安全事故責任法》的方式。但筆者認為統一為佳，理由有二：一方面因為學校欺凌事件導致的賠償問題，包括民事、行政賠償或者二者的混合；另一方面因為在被視為公共應急管理的校園欺凌中，即使是民事責任的確定也可能將突破公、私法的分野。一言以蔽之，校園欺凌沒有純粹的私法問題。

綜上，筆者認為，我國的反校園欺凌立法模式，應選擇制訂一部法律，這部法律應當是公私合一的，并且是適用于全國范圍內的各種學校，也適用于校園欺凌處理事件的全過程的完整規范。在此統一法規的基礎上，各地方可以在其規定范圍內制訂有地方特色的法律法規，相關部門也可以制訂實施性的規范。

注釋：

①央視網.肇東市學生校外打人事件 校園欺凌發人深省[EB/OL].http：//news.cctv.com/2018/03/10/VIDEuFRaLL4n4LsbOgsVovue180310.shtml?fromvsogou=1&_t=1521033069,2018-03-22.

參考文獻：

[1]韓大元,莫于川.應急法制論[M].北京：法律出版社,2005：63-77.

[2]張維平,翁瑩秀.《校園安全法》立法基本理論問題研究[J].沈陽師范大學學報（社會科學版）,2004(4)：6-7.

[3]王立峰.高校公共安全的法律維度——來自于法哲學視域的觀照[J].山西財經大學學報（高等教育版）,2008(2).

[4]林鴻潮.論學校安全立法及其制度框架[J].教育研究,2011(8)：13-14.

[5]曲正偉.關于制定“校園安全法”的幾點思考[J].教學與管理 ,2001(13)：43.

[6]楊海坤,黃學賢著.中國行政程序法典化[M].北京,法律出版社 ,1999：7.