“一枚印章管審批”改革倒逼做好頂層設計和制度安排

中共云南省委改革辦改革秘書處處長

中共云南省委黨校第42期中青班學員

黨的十八大以來，深化“放管服”改革推進政府職能轉變、提升服務水平，成為我國全面深化改革的重要內容。其中，行政審批制度改革成為政府自我革命的“先手棋”和“當頭炮”，在地方政府普遍設立政務服務管理局和政務服務中心的基礎上，以四川省成都市武侯區和天津市濱海新區為代表的部分地方政府率先設立專門的行政審批局，將分散在各個行政主管部門的行政許可事項統一劃轉至行政審批局，實行“一枚印章管審批”，成為行政審批制度改革的最新創舉，中央對此給予鼓勵和支持，并于2015年3月在多地啟動了相對集中行政許可權改革試點工作。云南省于2017年3月部署在楚雄州的楚雄市、永仁縣、元謀縣、楚雄經開區等地先后成立行政審批局開展試點探索。至目前，全國已有16個省、160多個州市（其中含銀川、西寧、南寧、沈陽4個省會城市）、縣、區單獨設立行政審批局進行改革試點。

2018 年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，明確在有條件的市縣和開發區可設立行政審批局，實行“一枚印章管審批”，旗幟鮮明地鼓勵和支持這種改革模式。2018年10月，云南省出臺了《深入推進審批服務便民化工作方案》，要求在129個縣（市、區）依法設立行政審批局，實行“一枚印章管審批”，覆蓋了全省所有縣市區，改革的力度更大。楚雄州的一市兩縣一區“一枚印章管審批”改革試點探索，為下步全省縣（市區）全面推行這項改革提供了可復制推廣的做法和經驗。同時，他們在實踐中面臨的一些困難和問題，也要給予高度重視，提前謀劃解決方案、預案，做到謀定而后動，穩妥有序推進面上改革。本文以楚雄州四個試點地區實踐探索面臨的共性問題為導向，全面分析需要從中央和省級層面系統謀劃和統一安排解決的堵點、難點問題，提出一些有針對性的對策和建議。

一、解決“審批行為合法性”問題，需要統籌考慮法律法規的制定修訂

目前，用于指導地方行政審批的上位法修訂未及時跟進，一些專業性較強的審批事項法律責任主體還在原單位，這些事項一旦納入行政審批局后，勢必缺乏上位法支撐，導致審批事項的法律責任主體與實際審批機構和行為不統一，容易產生權責不清的矛盾。同時，還會遇到諸如各上級主管部門對行政審批局的“一枚公章”的效力不承認、各橫向主管部門對“一枚公章”的責任承接推諉扯皮等問題。楚雄州環保局和永仁縣林業局反映的這方面問題很具有代表性。

如，2017年7月，國務院發布新修改的《建設項目環境保護管理條例》，明確取消了環保竣工驗收審批，但《固廢法》和《噪聲法》未同步進行修改，固廢和環保設施依然要環保部門進行驗收審批；另外，2016年7月，國家環保部印發《“十三五”環境影響評價改革實施方案》，明確取消環評資質要求，而環評法依然對資質進行要求，導致此項改革推進緩慢；再有就是環境影響評價技術導則與污染防治技術的發展不相適應，造成人力物力的浪費，同時影響項目推進。

再如，《植物檢疫條例》第二條、第三條之規定：“林業主管部門所屬的植物檢驗機構，負責執行國家的植物檢疫任務。”同時，根據《植物檢疫條例實施細則（林業部分）》第二條、第三條之規定：經省級以上林業主管部門培訓，考試合格取得《森林植物檢疫員證》的專業技術人員才能簽發《植物檢疫證書》，同時還應具備一定的學歷和專業知識。因此，行政審批局辦理該審批事項時，還必須加蓋林業部門的公章才具有法律效率。

在改革進程中，法律法規的制定和修訂通常有很大的滯后性，但重大改革又必須于法有據，需要法律法規的引領和適時跟進，行政審批局改革模式需盡早得到合法性承認，并盡快理順政府行政體制。特別是在中央已經鮮明支持和鼓勵該改革模式，并明確“依法設立的行政審批局辦理的行政許可等事項具有法律效力，原主管部門不得要求企業和群眾再加蓋本部門印章，杜絕重復蓋章”的要求，在上位法的修訂方面就要相應同步跟進，否則各地在普遍推行“一枚印章管審批”改革時，盡管有中央的明確要求和省的決策部署，但部分審批事項將難以推進落實，行政審批局將不可避免陷于被動尷尬境地。

二、解決“審批工作縱橫向銜接難”問題，需要統籌考慮上下機構的職責同構

在一級政府內設立行政審批局，通過職能轉變和權責劃轉，將行政審批權歸總由行政審批局來行使，這是一種政府部門間的橫向關系調整。這種“橫向集中”改革有效突破和解決了傳統政務服務中心的局限與不足，但同時也打破了縱向上部門間的平衡關系。一直以來，我國縱向政府關系呈“上下對口、左右對齊”的“職責同構”格局，從上到下各級政府的職能部門往往是對口設置，“條條”管理、自成體系較為突出。在這種背景下，僅在縣市區級成立行政審批局，必然產生橫向集中行政許可與縱向行政管理體制的矛盾。調研中，楚雄、永仁、元謀三個市縣行政審批局成立后很快就面臨了這樣的問題和挑戰，三個市縣行政審批局沒有相對應的州級主管部門，在工作實踐中，行政審批局需與20多個縣級平行職能部門協調溝通，很多審批事項還需與其對應的州級職能部門分別匯報銜接，同時還要應對來自多個上級部門的大量業務指導、政策學習、目標考核等對接工作，這不僅增加了溝通協調的難度，而且極大耗費人力資源成本，影響行政審批工作效率。

基于上述難題，云南省已于今年5月作出制度安排和政策設計，要求健全縣（市、區）審批服務部門與同級監管部門及上下級部門間的工作協調配合機制，加快推進“一顆印章管審批”，進一步完善省級政府部門行政許可權向一個內設處室集中，州市級政府部門行政許可全面實現向1個內設科室集中。相信正在推進的黨政機構改革制定部門“三定”方案中已統籌考慮，實現省級與州市級行政審批職責同構。在州市與縣（市區）更要考慮上下機構匹配和職責同構問題。建議在州市級成立政務服務管理局，加掛公共資源交易管理局牌子，設立公共資源交易中心和行政審批服務中心，州市級政府各部門審批科要求全部進駐行政審批服務中心，形成物理聚合開展集中審批服務。在縣（市區）級成立政務服務管理局，加掛行政審批局和公共資源交易管理局牌子，設立行政審批中心、公共資源交易中心和便民服務中心?？h級這樣設立更合理些，因為政務服務包含了行政審批和公共服務，行政審批僅僅是政務服務中的重要內容，若用行政審批局加掛政務服務牌子，有小包大之嫌。

三、解決“審批效率與審批質量”問題，需要統籌考慮集中審批的適用范圍

行政審批制度改革的核心在于理順政府與市場、社會之間的關系，厘清政府職能的合理邊界，明確界定不同層級政府的權責，弄清楚哪些職權應當取消，哪些職權應當下放，哪些職權應當保留并加強，切實把該放的權力放掉，把該管的事務管好，激發市場主體創造活力，增強經濟發展內生動力，把政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。而成立行政審批局則主要是在審批流程和效率上進行改革，行政審批局所要實現的審批效率提升，很大程度上也是基于審批流程再造、規范和優化，更多體現的是行政效能改善，而不是行政審批質量的提高。

從楚雄州四個試點地區實踐來看，在處理審批效率與審批質量方面進行了一些有益探索，他們并沒有將全部行政許可事項納入行政審批局，劃轉的審批職能部門及事項也是結合本地實際統籌考慮。如楚雄市共劃轉14個部門111項審批事項，永仁縣共劃轉19個縣級部門141項行政審批事項，元謀縣共劃轉14個部門130項審批事項，楚雄開發區共承接7個州級單位和8個市級單位的38項審批事項。四個試點地區在改革實踐中，他們歸集審批職能及其事項均經過多輪清理、調整、規范后再逐步劃轉，較為科學可行的做法是，對一些要件清晰、程序簡單、易于識別的許可事項，可以集中起來交由行政審批局審批，但是專業性較強且法律有明確規定許可權行使主體的審批事項，則不宜簡單地集中并劃轉到行政審批局審批。例如公共安全、環境保護、食品藥品、國土規劃等專業領域和不可修復領域的審批事項，則需要放在原來的專業部門審批，由原單位專業部門提供技術保障和政策支持更為妥當，此類事項若劃轉至行政審批局，將很難保證其審批質量。涉及重大項目許可及實踐前沿項目許可等審批事項，則需要采取集體協商審批的辦法，由政府主管部門召集專家學者、業界代表等利益攸關者進行充分討論后才能決定，這些事項也不能簡單劃轉至行政審批局獨立審批。

四、解決“審管責任劃分難”問題，需要統籌考慮審批和監管的職責權限

審批與監管適當分開，目的是探索決策權、執行權、監督權既相互制約又相互銜接的工作機制，形成“誰審批誰負責，誰主管誰監管”的責任鏈條。但是，楚雄州四個試點地區在實踐中面臨著審批和監管的責任劃分難問題，可能出現審批與監管相互脫節或割裂的弊端。他們反映，對于那些只需形式審查就能作出審批決定的事項，審批責任與監管責任相對比較容易劃清。對于需實質審查才能作出審批決定的事項，若審批與監管均有責任，審批部門與監管部門職責如何劃分有待進一步探討和厘清。比如一些需到現場踏勘又兼具執法的審批事項，一些涉及收費的項目是由主管部門繼續收取，還是劃轉至行政審批局收取等需給予明確和確定，這些都是在實踐探索中面臨的很具體的問題。

因此，要從制度和機制上來科學設計、合理劃分，確?！皩徟焙汀氨O管”實現相互銜接、無縫對接。一是深化事前審批改革，從上至下審慎處理好審批權“保留”“放下”和“下放”的關系，不斷規范審批流程，劃清審批責任，做到權責明確，公開透明。二是由各級編辦牽頭，行政審批局和各行業主管部門密切配合，理清每一個審批事項的審批過程及后序監管等各環節的責任鏈條，進行閉合式全流程再造，避免出現真空地帶，對一些可能扯皮的環節更要作充分考慮、明確職責。三是各行業主管部門要創新監管方式，多采用以防范為目的的柔性監管、大數據為基礎的動態監管和非現場監管，嚴格實施“雙隨機”抽查制度，避免監管執法的隨意性，壓縮自由裁量權空間。四是著力打造全方位監管體系，在更多領域采取綜合監管，形成職能寬泛的綜合監管隊伍，對相關專業性強的監管職能暫時不具備整合條件的，要建立各相關部門間協調聯動、密切配合監管機制，形成監管合力。

五、解決“部門專網條塊分割”問題，需要統籌考慮部門專網的整合融合

調研中四個試點地方均反映，行政審批局雖從體制上打破了各個部門之間的界線，但由于大多數部門都在使用國家部委或省級行業主管部門統一建設的審批專網，而且只有在這些專網上操作，才能發放申請人所需要的證書，造成同一審批事項的數據重復錄入，浪費了大量的人力物力。因此，行政審批局如何接入部門專網成為困擾大家的一個難題，一些部門授權需州級甚至省級主管部門批準，接入設置難度較大，影響正常審批。楚雄州委編辦就此專門作了梳理分析，在網絡融合方面，改革涉及林業、市場監管、民政等9個部門的30余個專網或業務平臺，部分審批事項辦理使用部門專用網絡，與互聯網、政務網不兼容，受技術、經費等影響和需網絡授權等行業制約，部分審批事項還不能實現信息共享和網上審批。因此，應從國家部委和省級層面自上而下進行統籌設計，切實解決部門專網“條塊分割”和“信息孤島”問題，通過大數據的信息平臺為審批機制創新提供信息共享支持。一是對現有政務服務涉及的政務服務網上大廳、投資項目在線審批監管平臺、投資審批中介超市等業務信息系統進行規范和調整，按照業務功能進行重組，解決同一部門業務信息不互通、多個系統多重管理等問題；二是盡快完成省級相關部門的專網業務系統的數據對接，對政務服務平臺可替代的系統進行整體替代，對不能替代的業務系統也要統一受理、辦理入口，同時實現原有審批結果信息歸集到省級電子證照庫和信息共享平臺；三是加快政務服務管理平臺和投資項目在線審批監督平臺的功能完善，按照以審批結果為導向的思路，推行審批結果標準化，實現以規范審批結果來解決平臺應用率低和審批服務“體外循環”問題；四是從省級層面完善信息雙向推送機制，利用電子政務服務網上平臺與各監管責任部門建立審批信息雙向推送通道，實現審批與監管的雙向推送和無縫對接；五是同步規范鄉鎮級政務服務平臺的應用，鄉鎮、村（社區）在政務服務自助服務成熟的條件下，可以采用自助設備覆蓋，由鄉鎮、村（社區）管理人員輔助群眾自助辦理，讓群眾辦事像銀行柜員機取錢一樣方便。

六、解決“審批人員晉升瓶頸”問題，需要統籌考慮這一群體的人事安排制度

行政審批局作為一個新組建的機構，自身各方面的制度建設都需要在實踐中不斷完善，特別是科學的人事管理制度設計處于核心關鍵地位。楚雄州四個試點地區的審批局，都是在摸底調查準確鎖定審批人員的基礎上，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，同步劃轉編制和人員。楚雄市核定編制52名，劃轉26名；永仁縣核定編制29名，劃轉13名；元謀縣核定編制58名，劃轉29名；楚雄經開區核定8名，進駐9人。劃轉的這些人員基本上是原單位的“精銳部隊”，但目前對審批工作人員的管理制度還不健全，特別是缺乏明晰的職業流動和培訓成長機制，加之審批工作專業性較強，這類工作人員將來很難獲得轉崗或晉升機會，無形中限制了人才的成長和發展，而且審批業務學習任務較重，很多政策法規需要原職能單位解讀和培訓，行政審批局內部較難提供全面支持，人才建設也面臨著挑戰。再有就是，大家普遍反映從上至下審批權限下放了，也就是事權和責任下放了，但相應的編制、人員、經費、技術等并未同步下放，造成基層缺編、缺人、缺錢、缺技術支撐，很多審批事項接不住、辦不了、落實難，這個問題是基層的一大痛點、難點。

這些問題需由省級層面統籌解決，在制定政策時充分考慮基層的實際困難與具體需求，從人員編制、工作經費、專業技術、設備裝備等方面適當向基層一線給予傾斜支持，縣級政務服務大廳的規劃和建設也要從政策和資金方面作適當統籌考慮。特別是在作人事管理制度設計安排時，要關注這一群體，為審批人員預留上升空間、暢通晉升渠道，制定相關的配套政策措施。如楚雄州四個試點地區的行政審批局，在編制內有公務員、事業單位管理人員、事業單位專業技術人員三類，特別是事業單位專業技術人員設崗定責、職稱評聘、職級晉升等一系列關乎職工個人切身利益問題，要研究出臺相應的配套政策加以落實，讓劃轉人員安心工作，同時也是為下步全省全面推開減輕阻力、壓力。