美國林務(wù)局的衰敗

美國林務(wù)局曾被認(rèn)為是聯(lián)邦政府最高效的機(jī)構(gòu)之一。成立之初，它便制定了科學(xué)決策的原則，認(rèn)為治理國家就是要舉賢任能，科學(xué)執(zhí)政，其品質(zhì)和非凡的成就被奉為傳奇。

可如今，這個(gè)昔日的明星機(jī)構(gòu)已失去早年的榮光，淪為功能高度失調(diào)的官僚機(jī)構(gòu)，花費(fèi)納稅人大量金錢，內(nèi)部決策常陷入僵局，以致有人呼吁取消林務(wù)局。林務(wù)局為何會(huì)變得如此糟糕？削弱高質(zhì)量政府的力量究竟來自何方？

曾經(jīng)的輝煌

林務(wù)局早期的使命是恢復(fù)并利用森林。當(dāng)時(shí)，美國人口西遷，各地大片森林被一砍而光，林地遺棄不用，很多地方變得光禿禿的。有人擔(dān)心，再過一代，美國大多數(shù)森林將會(huì)消失。重新恢復(fù)這些林地，并在可持續(xù)的基礎(chǔ)上獲取收益，成為林務(wù)局神圣的使命，林務(wù)局在隨后的工作中取得了輝煌的成就。

1910年愛達(dá)荷州大火，讓林務(wù)局的使命漸漸發(fā)生了變化。那次大火在愛達(dá)荷州和蒙大拿州燒掉300萬英畝的林地，導(dǎo)致85人死亡。火災(zāi)損失引起的政治抗議，讓林務(wù)局將注意力轉(zhuǎn)移到野火控制上來。到20世紀(jì)80年代，林務(wù)局的規(guī)模急劇膨脹，員工增至約30萬人，高峰時(shí)期還雇用幾萬名消防員，擁有大量飛機(jī)，每年花在滅火任務(wù)上的支出高達(dá)10億美元。

這場“對(duì)野火的戰(zhàn)爭”持續(xù)了很多年。科學(xué)家漸漸發(fā)現(xiàn)，森林火災(zāi)是一種自然現(xiàn)象，在維護(hù)西部森林的健全中自有重要功能。不耐陰影的樹木，如巨型西黃松、北美黑松和紅杉樹，需要火災(zāi)來定期清理林地，以便新樹萌芽再生。有種“黑背啄木鳥”，特別喜歡被火燒過的樹干。有些昆蟲依賴火災(zāi)之后的森林生存，它們在幾英里之外就能聞到著火的味道，然后立即向?yàn)?zāi)區(qū)遷徙。而因?yàn)榛馂?zāi)太少，美國加利福尼亞州和俄勒岡州的黑背啄木鳥只剩下1000對(duì)，人們正在申請把它列為保護(hù)動(dòng)物。一旦野火受到控制，森林還會(huì)受到外來物種的入侵，如花旗松。

長年累月下來，這些森林積累了茂密的樹木和大量的林下干柴，使可能發(fā)生的火災(zāi)變得更猛烈，更具破壞性。它燒死的不是小型的入侵物種，而是巨大的古老樹木。

1988年的黃石公園大火，燒掉將近80萬英畝的林地，火勢過了好幾個(gè)月才得到控制。生態(tài)學(xué)家開始質(zhì)疑防火目標(biāo)本身，林務(wù)局不得不在90年代中期改弦易轍，轉(zhuǎn)而實(shí)施“任它燒”的新策略。

相互矛盾的使命

林務(wù)局轉(zhuǎn)變思想，把“救火”改成“控火”，對(duì)很多火災(zāi)放任自流，不加干涉。美國的森林覆蓋率迅速恢復(fù)，美國人民獲得了源源不斷的森林資源。至此，林務(wù)局的成就堪稱完美。

可是好景不長，各方利益集團(tuán)開始干預(yù)國家政策了。

首先是居住在森林邊緣的家庭。由于西部人口增長，越來越多的居民搬到森林附近居住。據(jù)估計(jì)，從1970年到2000年，野地與城市的交叉地界增加超過52%，而且還會(huì)繼續(xù)增加下去。像喜歡住在洪泛區(qū)和堰洲島的人一樣，他們讓自己暴露于不應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)下，借助政府資助的保險(xiǎn)來減輕自己的負(fù)擔(dān)。他們通過選出的議員代表努力游說，以確保林務(wù)局和負(fù)責(zé)森林管理的其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)獲得政府撥款，繼續(xù)保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)免受野火襲擊。為了保護(hù)他們價(jià)值僅10萬美元的家，政府有時(shí)不得不花費(fèi)100萬美元救火。每年有幾十個(gè)消防隊(duì)員在救火中犧牲。明知得不償失，政府也無法強(qiáng)迫那些家庭搬離森林邊緣，或加裝必要的消防設(shè)施。做理性的成本效益分析是非常困難的，政府無法做出見火不救的決定。

其次，還有環(huán)保主義者的干預(yù)。本來，林務(wù)局的理念是合理地、可持續(xù)地利用森林資源，但環(huán)保主義者的要求是保護(hù)森林資源——林務(wù)局不但必須救火，而且不能砍伐森林。

林務(wù)局被迫追求經(jīng)常相互矛盾的目標(biāo)，無法再以科學(xué)為指導(dǎo)了，結(jié)果便是機(jī)構(gòu)越來越臃腫，人員也不愿好好干，很多做法都是為了維護(hù)自己部門的利益。他們甚至與不同派別的外部利益集團(tuán)掛鉤：木材消費(fèi)者、環(huán)保人士、房屋業(yè)主、西部開發(fā)商和尋求臨時(shí)消防員工作的年輕人。

這個(gè)曾被贊為小而有凝聚力的精英團(tuán)隊(duì)，漸漸變成一個(gè)各自為政的爛攤子。

（摘自《政治秩序與政治衰敗：從工業(yè)革命到民主全球化》）