世界貿易體系的碎片化與中國的對策

林奇漫

北京師范大學，北京 100875

一、世界貿易體系的碎片化

“國際法的碎片化”這一提法以國際法領域出現大量相互關系模糊的特殊規則和規則體系為背景，建立在國際法是一個被打破的整體之假定上。①早在20世紀中期，Wilfred Jenks就認識到了國際法碎片化的現象，并將其與國際私法領域中的“法律沖突”作比。②2000年，國際法委員會在其第52次會議上決定將“國際法碎片化導致的危機”列入其長期工作計劃，后又于2006年發布了名為《國際法的碎片化：國際法多樣化和擴張產生的難題》的研究組報告，認為后現代國際法的特征之一是功能性分隔，這是由社會各領域的專業化和部門自主性造成的。③

一方面，不同規則和規則體系之間的沖突偏離了傳統“法律多邊主義”意義上的通常實踐，或許還可能有損于國際法的全局觀念；但另一方面，碎片化反映了國際法律活動向不同新領域的迅速拓展及其目的和形式上的多樣化。故而，國際法的碎片化不能被定性為國際法“固有缺陷”，④反之，此種偏離反映了全球化社會中不同的追求和偏好。畢竟事實上，國際法一直都是復雜多變的國際關系和義務的松散組合，國際社會的復雜特點決定了“國際法具有形式上的統一性”本身就是個偽命題。

國際法委員會的報告主要著眼于國際公法領域，但世界貿易體系中的碎片化問題同樣值得關注。在本部分中，筆者將從區域貿易協定產生的背景、區域貿易協定存在的合法性與合理性、碎片化問題的應對措施和世界貿易體系碎片化的其他表現形式四個角度對世界貿易體系碎片化的問題展開論述。

(一)區域貿易協定產生的背景

美國20世紀以后的憲政歷史和國際經濟法的發展息息相關。美國建國早期，總統為避行政權干涉立法權之嫌，從不親自到國會發表國情咨文，而是寫作文字稿由他人代替向國會發表。此后，雖然美國國內政治的分權模式本質并未改變，但自伍德羅·威爾遜到國會致辭要求發動一戰起，總統權力逐漸以國際事務需要為名擴張，美國開始塑造自己作為世界帝國的形象。20世紀的美國政治有兩種典型模式，第一種是以羅斯福為代表的強聯邦、干預性的模式，第二種是以里根為代表的小政府、訴諸全球資本主義和跨國公司的模式。在經歷了冷戰及其間的越南戰爭之后，美國意識到前一種模式的實施成本過高，要想繼續左右國際秩序必須選擇后一種模式。于是，美國基本摒棄了武力征服的方式，而是通過資本主義全球化即跨國公司的方式試圖接管第三世界。克林頓政府全球化戰略的成功和WTO建立后的一系列實踐均證明，后一種模式確實能夠實現更好的效果。但貿易自由化并不限于克林頓推行WTO之時作出的解釋，除了“international”以外，“transnational”也是“全球化”的應有之義。換句話說，全球化未必限于由單個霸權國家單向推動，還可以通過若干個跨國的、碎片化的建制，即形成若干個次級系統的方式來進行。

自2001年多哈回合開始之后，WTO在立法層面上長期沒有實質性的進展。在談判過程中，由于發達國家成員與發展中國家成員在新議題上的立場與主張差異過大，新加坡議題基本上被拋擲不顧，有關農產品等問題的談判也舉步維艱，難于彌合。2008年出現的全球性金融危機更使得這一情況雪上加霜，大部分國家都無暇抽身討論WTO框架下的諸多問題，轉而紛紛揮舞起保護主義的大旗，匆忙尋求自保，此前橫行世界的自由化神話瀕臨破產，全球范圍內追求多邊貿易自由化的步調整體放緩，WTO被邊緣化的言論甚囂塵上。雖然2013年的巴厘島部長級會議讓人們看到了進一步推進多哈回合的希望和契機，但當時的成果仍不足以描繪出一幅讓人心安的清晰圖景。在多邊貿易體制陷入困境之時，各種區域貿易協定如雨后春筍般涌現。

區域貿易協定是兩個或多個國家或地區之間簽訂的互惠貿易協定，同時也是當今國際貿易體系最顯著的特點之一。區域貿易協定在現行國際貿易體系中處于十分重要的地位，因為區域貿易協定的條款不僅關系到條約締約方之間的貿易關系，同時也構成與多邊貿易體系并行的附加貿易規則，WTO成員方須要同時受到WTO協定和區域貿易協定兩套貿易規則的制約。2016年6月日本與蒙古簽署了自貿協定，自此，所有的WTO成員方都至少成為了一個生效區域貿易協定的締約方，這意味著受多邊貿易規則規制的大部分國際貿易活動同時也落入了區域貿易協定的規制范圍。

(二)區域貿易協定存在的合法性與合理性

雖然學界一直不乏有關區域貿易協定可能會對多邊貿易體制造成侵蝕的悲觀論調，⑤但區域貿易協定的存在具有其合理性和合法性。

對區域貿易協定存在合法性的認可能夠追溯到二戰后GATT規則建立伊始，究其原因，其一是為了繼續施行戰勝國之間現有的貿易優惠政策，其二是出于維持區域和平和穩定、促進歐洲經濟共同體貿易優惠措施磋商的考慮。

區域貿易協定的目的是以貿易自由化的形式在締約方之間推行貿易優惠措施，包括進口關稅和其他非關稅壁壘的減免。由于這些貿易優惠措施僅向締約方提供，這種排他性原本是對多邊貿易規則中的最惠國待遇原則的根本違反。但最惠國待遇原則存在許多例外。GATT 1994第1條(普遍最惠國待遇)和GATS第2條(最惠國待遇)本身即規定了幾項例外，排除了被列于附件中的幾種情形的違法性；GATT 1994第24條(適用領土—邊境貿易—關稅同盟和自由貿易區)和GATS第5條(經濟一體化)則是直接認可了滿足一些基本條件的區域貿易協定可以作為最惠國待遇原則的例外。

區域貿易協定的產生并非排除了本地區的其他自由貿易安排，同時也不可能繞開WTO規則。在全球化的過程中，多邊貿易體制與雙邊貿易體制、區域貿易自由化相輔相成，長期以來有關地區主義對多邊主義影響的研究表明，區域貿易協定對WTO的積極影響大于消極影響，即“transnational”和“international”從長遠來看是殊途同歸的。2015年12月，內羅畢部長級會議的部長宣言也重申了WTO在全球貿易談判中的核心作用，表明了區域貿易協定是對多邊貿易體制的補充而非替代。

(三)碎片化問題的應對措施

1.現有規則中的應對措施

現有自由貿易協定中主要存在以下三種調和區域—多邊貿易規則與區域—區域貿易規則之間沖突的方式。

第一，規定不同規則體系中的義務平行適用。比如，北美自由貿易協定和東盟—澳大利亞—新西蘭自由貿易協定中都提到，該自由貿易協定和WTO協定及其他協定之間的權利和義務共存而不相互影響。澳大利亞—日本自由貿易協定中更是增加了“更優惠待遇”的要求，當該自由貿易協定和WTO協定及其他協定規定的權利和義務存在重疊之時，應適用提供“更優惠待遇”的條款。

第二，規定其中一套規則優先于其他規則適用。區域貿易協定在管轄選擇權等問題上態度通常傾向于寬松，如東盟—日本自由貿易協定規定當該自由貿易協定與WTO協定沖突時，后者優先適用。但事實上，如果WTO成員方選擇了WTO爭端解決機制，自由貿易協定下的管轄權便當然喪失，而即使成員方選擇了自由貿易協定下的爭端解決機制，態度強硬的DSB也認為其可以對此享有強制管轄權。比如，在墨西哥軟飲案中，專家組援引DSU的相關規定和澳大利亞鮭魚案上訴機構報告，認為WTO爭端解決機制的目的是處理特定案件中的問題并保證爭端的有效解決，因此專家組無權決定是否對正確提交的案件行使管轄權；上訴機構肯定了專家組的觀點，指出：若專家組拒絕行使以正當方式確立的管轄權或拒絕對提交的問題作出任何裁決，起訴方根據DSU第23條“尋求糾正違反義務情形或尋求糾正其他造成適用協定項下利益喪失或減損的情形，或尋求糾正妨礙適用協定任何目標的實現的情形”之權利和根據第3.3條提交爭端的權利便會受到減損，況且這與DSU第3.2條和第19.2條規定的專家組職責也是不相符的。此外，基于專家組可以“自動”建立、專家組和上訴機構報告具有法律拘束力、成員方必須經過DSU的程序方可得到與適用協定相關的補償等事實，甚至有學者得出結論，認為WTO是少數能對其適用協定項下產生的爭端行使強制性排他管轄權的國際爭端解決機制之一。⑥

第三，規定當出現條約沖突時，以磋商的方式獲得各方滿意的解決方案。東盟—澳大利亞—新西蘭自由貿易協定及澳大利亞—日本自由貿易協定中都有類似的規定。雖然磋商不一定能妥善解決自由貿易協定之間的沖突問題，但其至少為善意解決此種沖突提供了一個機會。

2.“日落條款”

有些學者堅定認為，區域貿易協定為國際貿易體系增添了復雜和混亂，這與WTO代表的多邊貿易體系的目標是相悖的，因此應當在區域貿易協定中規定“日落條款”。⑦“日落條款”是指對區域貿易協定中的貿易優惠政策限定一個時間，在期間經過后，這些貿易優惠政策就應當基于最惠國待遇原則拓展適用于所有WTO成員方。當前的GATT/WTO規則并沒有限制區域貿易協定及其提供的貿易優惠政策的有效時間，故而除非締約方主動終止條約條款，這些優惠措施就是永久的，區域貿易協定對最惠國待遇原則的偏離和對世界貿易體系整體性的破壞也是永久的。當然，必須通過密切的國際協作才能在區域貿易協定中順利推行“日落條款”，才能在此利益博弈中實現整體利益的最大化。

(四)世界貿易體系碎片化的其他表現形式

早期研究貿易規則沖突的落腳點集中于WTO協定和自由貿易協定之間或不同自由貿易協定之間的沖突，但隨著全面與進步跨太平洋伙伴關系協定(CPTPP)、跨大西洋貿易與投資伙伴協議(TTIP)和區域全面經濟伙伴關系(RCEP)等締約方眾多、覆蓋地域范圍廣、影響貿易量巨大的超級自貿協定(mega-FTA)談判進程的推進，已經有學者提出了“外FTA”(如RCEP)和“內FTA”(如締約方完全被TPP協定涵蓋的美國-澳大利亞自由貿易協定、北美自由貿易協定、加拿大-智利自由貿易協定等等)之間可能發生沖突的問題。⑧這種新的表現形式具有一定的特殊性，如何在締約和實踐中解決此類沖突仍然是個未知數。

2018年年初，中美在貿易問題上針鋒相對，美國以“維護國家安全”針對進口鋼鐵和鋁產品實施“232措施”，選擇性地排除一部分國家和地區而對包括中國在內的部分WTO成員進行征稅，美國此舉嚴重違反了多邊貿易體制的非歧視原則，嚴重違反了其在WTO項下的關稅減讓承諾和有關保障措施的規則和幾率，并損害了中國在WTO項下的正當權益。⑨此外，美國還發起了“201調查”、“301調查”等，中國采取了相應的反制措施。美國這種繞過多邊主義貿易規則的單邊主義做法雖然很難被其他國家復制，但其本身已經足以給世界貿易體系以重擊。

二、中國的對策

首先，任何一種貿易規則都建立在較為穩定的政治關系基礎之上，美國和英國出于加強經濟合作的需要而促成GATT 1947是如此，此后涌現的自由貿易協定、區域貿易協定等也是如此。中國正在大力推進“一帶一路”建設，政治、經濟、文化并行，這是一個值得肯定和延續的思路。

一方面，有學者指出現有國際法體系具有濃厚的西方色彩，其預設是將非西方國家文明化，固有地包含了霸權的因素，因此中國應當從根本上推翻這個體系，建立起一個“合理的”世界經濟新秩序。另一方面，自WTO于1995年建立以來，以其為代表的現行多邊貿易體制對全球貿易投資自由化和國際經濟增長功不可沒，WTO成員不會輕易放棄多邊貿易體制，中國亦是如此。我們必須認識到當前的事實是，中國一方面在多邊貿易規則體系中身陷囹圄，運用既有游戲規則保護自己利益的能力尚不夠成熟，另一方面缺席CPTPP和TTIP等巨型自貿協定，這或許已經將自己置于一個被動局面。對此，筆者認為，我們必須承認世界貿易體系的碎片化不是一個趨勢而是一個事實，而作為世界貿易體系的后來者，中國要在現在已經在“西化”基礎上架構起來的世界中找到合適的位置并站穩腳跟，從根本上推翻既有規則是不經濟、不理智、不可能的，只能找第三條道路——不拋棄在原有體系中已占有的一席之地，用盡既有國際組織的救濟，同時在貿易相關領域的區域性規則制訂方面進行積極探索，用區域性規則來反向推動多邊貿易規則體系的發展，爭取更大的話語權。當然，如果我們換個角度思考，所有的世界性國際組織其實可以被看作若干個地方性國際組織的集合，地方性國際組織也可以將自己的規則推行到世界上的其他地區(正如WTO從美英推行到全球的過程)，地方性的模式可以影響到未來的世界模式。世界貿易體系碎片化本身不一定有損于多邊貿易體制，因為其相當于將世界貿易規則體系分成若干小塊，分別發展，但與全球化是殊途同歸的。

[ 注 釋 ]

①Fragmentation of International Law：Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law.A/CN.4/L.682.Geneva：International Law Commission，2006.

②Jenks，C.Wilfried.“The Conflict of Law-Making Treaties”.British Year Book of International Law 30(1953)：403.

③李秀芳.論國際法碎片化的成因[J].行政與法，2016(7).

④古祖雪，等.國際法學專論[M].科學出版社，2007：123-24.

⑤劉敬東.多邊體制VS區域性體制：國際貿易法治的困境與出路——寫在WTO成立20周年之際[J].國際法研究，2015(5)；陳立虎.論RTA急劇增加對WTO法律發展的負面影響和補救[J].國際商務研究，2016(2).

⑥Steger，Debra P.“Jurisdiction of the WTO.” Proceedings of the 98th Annual Meeting of the American Society of International Law，2004.142-47.http： // ssrn. com/ abstract = 2467273.Web.26 March，2016.

⑦Lee，Yong Shik.“Regional Trade Agreements in the WTO System：Potential Issues and Solutions”.Journal of East Asia and International Law 8.2(2015)：362-63.

⑧Lo，Chang-fa.“Coordinative Approach to Resolve Normative and Operational Conflicts between Inner and Outer-FTAs”.Journal of World Trade 50.1(2016)：147-50.

⑨商務部網站：“商務部條約法律司負責人就中國在世貿組織起訴美國232措施發表談話”.http： // www. mofcom. gov. cn/ article/ ae/ ag/ 201804/ 20180402728713. shtml，2018-4-6.