國外金融申訴專員制度對我國銀行業的啟示

楊錦波

國際關系學院，北京 100091

金融申訴專員源自“行政申訴專員”(Ombudsman)，即由專門任命的官員來接收公民對于行政機關不良行政行為的申訴，并進行調查和報告。金融業的申訴專員制度，則是處理消費者與金融機構之間爭端的非訴訟糾紛解決程序。

一、英國

從1981年開始，英國在金融業中廣泛設置申訴專員制度，如保險申訴專員局(the Insurance Ombudsman Bureau)、銀行申訴專員計劃(the Banking Ombudsman scheme)等，目的是給消費者提供一個訴訟之外的糾紛解決程序。為提升消費者權益保護水平，并克服不同金融行業申訴專員制度所造成的混亂，英國金融服務管理局(Financial Services Authority，FSA)成立金融申訴專員服務署(Financial Ombudsman Service Limited.FOS)，整合原有金融業申訴專員組織，形成了一個統一的金融業糾紛解決機制。后金融服務管理局被拆分為兩個機構，其中之一為金融行為管理局(Financial Conduct Authority，FCA)，FSA對FOS的監管權由FCA繼承。FCA主要行使以下權力：一是任命FOS的董事會成員，其中由財政部批準董事長的任命；二是確保FCA不干涉董事的委任(特別是有關解除職務)；三是審核FOS的年度預算和收費標準申請；四是制定強制管轄規則；五是批準自愿管轄的規則和標準。根據FOS的規定，下列消費者有權提出申訴：(1)個人；(2)年營業額不超過兩百萬歐元且雇員少于十人的公司；(3)其他。

在糾紛處理過程中，首先強制企業進行處理。消費者必須先向金融機構申訴，若消費者不服金融機構的處理結果或金融機構超過八周未回復，同時符合FOS其他受理條件，爭議即可進入下一階段。第二階段，由FOS對爭議作出最終評價決定，若消費者接受該決定，則該決定對雙方均產生拘束力，金融機構不得向法院起訴，消費者在金融機構不履行決定的情況下可向法院申請執行；如果消費者不接受最終的決定，其法律權利不受影響，仍可采取訴訟途徑解決爭議，雙方均不再受評價決定約束。

二、新加坡

新加坡金融管理局履行保護金融消費者的職能。此外，新加坡還設有金融業爭議調解中心(The Financial Industry Disputes Resolution Centre Ltd，FIDReC)，處理消費者與金融機構之間的小額糾紛。采取有限責任公司形式，設董事會，現董事會由1名主席和6名董事組成，此外還有1名CEO。與英國類似，消費者如對FIDReC的糾紛評議決定不滿，可訴諸司法途徑，而金融機構則無權上訴。同時，消費者需支付200新元以減少濫訴的可能。

三、對我國的建立銀行業第三方糾紛解決機制的啟示

(一)我國銀行業第三方糾紛解決機構的性質

由于消費者處于信息、財力、交涉能力上的弱勢，為了保證消費者與銀行業金融機構之間的公平，應在機制構建上向消費者適度傾斜。我國的銀行業第三方糾紛解決機構本身不是政府部門或消費者保護部門，也不是銀行業金融機構的自律組織。接受銀保監會的領導和監督，但銀保監會不干涉其具體業務。可借鑒英國和新加坡的做法，采用公司制，并依據《公司法》建立起治理結構。公司董事長由銀保監會任免，董事可聘任資歷較深、正義感強的業內人士、專家和學者。

(二)我國銀行業第三方糾紛解決機構的調解制度

在處理糾紛的過程中，應當注重調解，鼓勵當事人和解結案；當事人無法通過調解達成合意時，由第三方糾紛解決機構做出裁決。消費者接受裁決，則裁決生效；若消費者不接受，其可尋求其他救濟途徑；銀行業金融機構無權決定是否接受裁決。

(三)我國銀行業第三方糾紛解決機構的立法路徑

在短期內，根據銀行業金融消費糾紛情況，在省或較大的市成立第三方糾紛解決機構。然后逐漸打破行政區劃，在綜合考量的基礎上，根據地區經濟發展狀況以及銀行業金融消費糾紛處理解決情況等，將全國劃分為幾大區域并設立相應的第三方糾紛解決機構。同時通過專項法規的形式，確立銀行業第三方糾紛解決機制。在立法過程中加強與司法部門溝通，做好與現有訴訟、調解制度的銜接；還應加強同中國人民銀行、證監會的溝通，為將來可能出現的整個金融行業統一的第三方糾紛解決制度打好基礎。