建筑施工噪聲污染：危害、成因及其立法規制

劉 創

蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215006

無論是我國現有的建筑施工噪聲污染防治法規，還是我國學者對建筑施工噪聲污染防治制度的探討，其著眼點主要在于防治建筑施工過程中的噪聲污染，由此可見，要研究建筑施工噪聲污染防治的法律問題，就離不開對建筑施工噪聲污染的危害、成因及其立法規制等問題的深入探討，為此目的，本文在對建筑施工噪聲污染的危害和成因進行系統分析之后，對建筑施工噪聲污染立法規制的發展歷程也進行了系統分析。

一、建筑施工噪聲污染的危害

建筑施工噪聲之所以被認定為污染，就是因為其超過了國家規定的標準，并給居民的生產生活帶來干擾。實踐中，建筑施工噪聲污染給居民帶來的危害不僅僅是干擾其生產、生活那么簡單，嚴重的甚而會損害到居民的人身健康及其財產安全。由此可見，建筑施工噪聲污染的危害也是多方面的，而明確其所帶來的危害，則更有利于對建筑施工噪聲污染危害性的認識，并增強對其進行有效防治的緊迫意識和鑒定信念。如同其他噪聲一樣，建筑施工噪聲主要的危害便是對人體健康的損害。具體來說，其對人體健康的危害主要表現為以下幾個方面。

首先，過大的噪聲不僅會影響人們的聽力，長期的噪聲損害更會損害人的聽力。比如，噪音在40dB-65dB時容易造成人的中度耳聾，噪音在65dB以上，就容易使人造成重度耳聾。其次，建筑施工噪聲還會影響人的睡眠質量，一般來說，連續噪聲達40dB，可以使受到干擾的人群會有10%的人睡眠受到影響，如果噪聲達到70dB，就可使受到干擾的人群會有50%[1]。如果人們長期睡眠不足，并處于一種高度緊張狀態的話，其身體機能必然下降，從而對人體健康造成危害。此外，也有學者認為，噪聲會影響人類的中樞神經系統。它是一種惡性刺激物，長期作用于人的中樞神經系統，可使大腦皮層的興奮和抑制失調，條件反射異常，出現頭暈、頭痛、耳鳴、多夢、失眠、心慌、記憶力減退、注意力不集中等癥狀，嚴重者可產生精神錯亂[2]。由此可見，建筑施工噪聲污染也同樣會給居民的人身健康帶來相應危害。

二、建筑施工噪聲污染的成因

毋庸諱言，建筑施工過程中大量使用建筑施工機械是造成建筑施工噪聲污染的根本原因。基于此，要防治建筑施工噪聲污染，就要降低建筑施工機械所發出來的聲音，為此目的，要么通過技術改進使建筑施工機械所產生的噪聲分貝降低，要么就要減少建筑施工機械的使用數量。不過，上述兩個舉措看似完美，但在實踐中卻無法完全避免建筑施工噪聲污染的發生。這是因為，通過技術改進降低建筑施工機械的噪聲雖然最為可行，但囿于技術進步的限制，在建筑施工機械噪聲降低到一定程度時就難以繼續下降了，而如果減少建筑施工機械的使用數量，則會減緩施工進度，降低施工效率。由此可見，盡管建筑機械發出的聲音時造成建筑施工噪聲污染的主要原因，但實踐中，并非施工機械發出聲音就能造成噪聲污染問題，還存在其他的原因使得建筑施工機械發出的聲音成為噪聲污染的源頭，而對這些原因進行分析，則有助于對建筑施工噪聲污染問題制定針對性的防治對策。

具體來說，建筑施工噪聲污染問題的產生除了建筑施工過程中使用產生噪聲的機械設備這一基礎性條件之外，還具有以下幾個方面的原因。首先，是對建筑機械的安置場所選址不當，對于能夠產生大分貝聲音的建筑機械，應將其安置于遠離居民區、學校、醫院等對聲環境敏感的區域，從而減輕其對周圍環境的影響，但實踐中，大量高噪聲設備被安置于潛在受影響對象附近，從而導致了建筑施工噪聲污染問題的發生。此外，在施工過程中不采取降噪措施也是導致建筑施工噪聲污染問題產生的原因。比如，大多數建筑施工都是露天進行的，施工單位對噪聲大的設備，不采取任何防噪或降噪措施，使得建筑施工噪聲衰減性降低，操作時噪聲直接向四周擴散，嚴重影響人們正常的生活和工作[3]。此外，施工單位為了搶進度、趕工期，連夜施工。夜深時，澆灌混凝土，進行振搗棒操作，而振搗棒操作時噪聲可高達80分貝，極大地影響了人們的正常休息[4]。

三、建筑施工噪聲污染的立法防治

鑒于建筑施工噪聲污染給居民生產、生活帶來的危害，我國政府采用了積極措施對其進行防治，并制定了相應的法規對建筑施工噪聲污染防治活動進行規制。上述法規在對建筑施工噪聲污染防治行為進行規制的同時，也推動了建筑施工噪聲污染防治制度的逐步發展。鑒于此，從立法角度對建筑施工噪聲污染防治制度的產生和發展歷程進行梳理，有助于明晰建筑施工噪聲污染防治制度的發展過程，并彰顯建筑施工噪聲污染防治制度的發展趨勢，從而為下文中對建筑施工噪聲污染防治制度的完善提供參照思路。為此目的，本文對建筑施工噪聲污染防治制度的立法演變過程進行梳理，也借此對建筑施工噪聲污染防治制度的法律歷程進行明晰。

(一)建筑施工噪聲污染立法防治的醞釀階段

所謂建筑施工噪聲污染防治制度的立法醞釀階段，是指在這一階段并無有關建筑施工噪聲污染防治的專門立法，因而也談不上有建筑施工噪聲污染防治制度。不過，在這一階段已有噪聲污染防治的一般性法律規定，雖然這些規定所形成的制度并非專門的建筑施工噪聲污染防治制度，但其在建筑施工噪聲污染防治領域同樣適用，因而對調控建筑施工噪聲污染防治也具有重要的作用。鑒于此，本文也將噪聲污染防治的一般法律規定視為建筑施工噪聲污染防治制度的有機組成部分，并將這一階段的法律規定稱為建筑施工噪聲污染防治制度的立法醞釀階段。我國有關噪聲污染防治的法律規定最早可追溯到1979年的《中華人民共和國環境保護法》(試行)，其在第22條明確規定“加強對城市和工業噪聲、震動的管理。各種噪聲大、震動大的機械設備、機動車輛、航空器等，都應當裝置消聲、防震設施”，從而不僅首次將城市噪聲污染防治問題納入到我國立法之中，也為我國建筑施工噪聲污染防治制度的產生提供了良好的基礎。

(二)建筑施工噪聲污染防治的立法產生階段

隨著經濟社會的不斷發展以及我國城市化進程的逐步加快，噪聲污染問題也逐步在我國凸顯并引起了政府和社會的注意，為了有效防治噪聲污染問題，我國政府也專門制定立法對其進行規制，從而有效推動了建筑施工棗紅色污染防治制度的產生。其中，國務院曾于1989年9月26日發布了《環境噪聲污染防治條例》(下文簡稱為《條例》)，自該《條例》實施以來，在防治環境噪聲污染，特別是工業噪聲污染，保護和改善生活環境，保障人體健康等方面，發揮了重要作用[5]。值得一提的是，該《條例》第21條至第25條專門就建筑施工噪聲的防治問題進行了系統規定，不僅首次將建筑施工噪聲污染問題作為噪聲污染的類型之一進行防治，更促進了建筑施工噪聲污染防治制度的產生，從而為我國建筑施工噪聲污染防治活動提供了體系化的法律依據。

以我國《環境噪聲污染防治條例》為基礎，為了更好地防治噪聲污染，第八屆全國人民代表大會常務委員會第20次會議于1996年10月通過了《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》，不僅對噪聲污染防治的一般要求、監督管理體制、法律責任等綜合性問題進行了明確規定，更在第四章以專章的形式對建筑施工噪聲污染防治問題進行了專門規定。其中，該法不僅明確界定了建筑施工噪聲的概念，還涉及到建筑施工噪聲排放標準的制定，并要求建筑施工單位應就建筑施工項目、施工場所和期限、可能產生的環境噪聲值以及所采取的環境噪聲污染防治措施的情況向縣級以上環境保護行政主管部門申報，并規定了禁止夜間進行產生環境噪聲污染的建筑施工作業的制度。這一系列舉措不僅為建筑施工噪聲污染的防治建構了體系化的機制，也標志著建筑施工噪聲污染防治制度的產生。

(三)建筑施工噪聲污染防治的立法發展階段

為了有效防治本地區的建筑施工噪聲污染問題，我國地方政府以上述法規為依據，對本地區的建筑施工噪聲污染防治問題展開了積極探索，并制定了相應的法規制度，從而有效推動建筑施工噪聲污染防治制度朝著專門化、系統化的方向發展，本文則將這一階段界定為建筑施工噪聲污染防治制度的立法發展階段。需要指出的是，盡管立法的專門化是這一階段的立法趨勢，但當前我國地方政府大多未將建筑施工噪聲污染防治問題作為一個獨立事項單獨立法，而是參照我國現有的立法體例，將建筑施工噪聲污染防治作為噪聲污染防治的一種予以綜合性規定。這與以往的立法相比，在立法體例以及立法內容上也沒有進行大的突破。值得慶幸的是，江蘇省蘇州市率先意識到對建筑施工噪聲污染防治予以單獨立法的重要性，并就建筑施工噪聲污染防治問題專門制定了相應的法律規定，從而也為我國建筑施工噪聲污染防治制度的發展作出了表率，指明了方向。

具體而言，為防治建筑施工噪聲污染，保護改善環境，保障人體健康，蘇州市人民政府于2004年6月通過了《蘇州市建筑施工噪聲污染防治管理規定》。該《規定》結合蘇州市相關實際情況，為防治建筑施工噪聲污染，保護和改善生活環境，保障人體健康，根據《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國建筑法》等法律、法規制定。從建筑施工噪聲的界定，建筑施工噪聲管理職權劃分，建設單位和施工單位的責任、義務以及鼓勵性、禁止性事項，施工項目的申報審批流程，到違法行為的整改措施和行政處罰等方面，都作了相應的規定，涉及事項全面，既實現了蘇州市建筑施工噪聲污染防治的有法可依，也有力推動了建筑施工噪聲污染防治制度的專門化、體系化發展。