我國城鄉規劃公眾參與制度研究

楊小飛

山西大同大學法學院，山西 大同 037009

隨著我國城市化進程的不斷推進，城鄉規劃越來越多的關系到了公眾的切身利益。因此，公眾的參與程度如何，他們的訴求是否真實充分的得以表達直接關系到了公眾利益的維護和保障。公眾的積極參與，不僅有利于提高政府進行城鄉規劃時的科學和合理化程度，也有利于加強對政府有關部門進行城鄉規劃管理活動進行監督，預防腐敗的發生。為了保障公眾在城鄉規劃中的參與活動，2008年《城鄉規劃法》中明確規定了城鄉規劃過程中的公眾參與制度，在法律中明確規定了要通過“論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”①，從而提高決策的民主化和科學化，這也反映出了我國城鄉規劃公眾參與法制化的重大進步。

一、我國城鄉規劃中公眾參與制度的意義

受制于當時我國社會的發展程度相對較低，公眾參與城鄉規劃在我國起步相對較晚，這個概念從國外引進大致是在上世紀九十年代。隨著經濟和社會的不斷發展，我國市場經濟體系的逐步建立和運行。市場經濟呈現出了多元化的趨勢，投資主體也出現了日益復雜和多元，不同的利益主體的利益訴求也增多了。城鄉規劃要帶動城鄉建設的發展，就必須適應市場經濟的運行機制。正是在這樣的背景之下，公眾參與機制被引入到了城鄉規劃活動中，使得城鄉規劃越來越具有公共性，公眾參與在城鄉規劃中所起的作用也愈來愈強。

(一)充分體現了我國民主政治的蓬勃發展

公眾參與制度是現代民主在行政管理活動中的具體體現，也是現在大多數國家普遍采用的一種制度。新中國成立后，中國共產黨明確了人民當家作主的執政綱領，奠定了公眾參與民主政治的基礎。隨著我國經濟和社會的不斷發展，民主法治化的程度也不斷提高，1982年我國憲法中明確賦予了人民依照法律規定來行使管理國家事務、經濟文化事務和社會事務的權利，這也為公眾參與城鄉規劃活動奠定了法制基礎。事實也證明公眾參與城鄉規劃活動，有利于政府部門科學合理的制定符合人民需求的城鄉規劃。隨著《城鄉規劃法》等相關法律中對于公眾參與制度的不斷發展，必將推進我國的民主政治建設進一步發展。

(二)有利于化解社會矛盾

當前我國經濟發展正處在轉型發展的重要時期，社會呈現出了一個多元化的利益格局。城鄉規劃工作不僅僅是技術問題，更牽涉到了各方的利益，城鄉規劃最終也往往成為了各方利益博弈的結果，這也使得城鄉建設中由于各方矛盾尖銳沖突而引發的惡性事件時有發生。只有讓公眾廣泛的參與其中，才能夠平衡好各方的利益沖突。過去的城鄉規劃中往往是由政府壟斷了規劃的全局，采取封閉運行的管理模式，而這樣的模式顯然已經不能適應社會多元化的發展需求。政府必須要建立一種順應社會經濟民主發展需要的合作化的參與機制，更多的吸收公眾參與到城鄉規劃活動中來，聽取他們的意見，并對公眾的意見給予充分的考慮和及時的反饋，以達到各方共贏的結果，有效的化解因此而帶來的社會矛盾。

(三)有利于實現規劃決策的科學和合理化

目前城鄉規劃的起草制定主要還是由政府牽頭，由相關政府職能部門來完成，通過運用城鄉規劃的專業設計，最后以規劃圖紙圖表來展現出他們城鄉規劃的整體思路。實踐當中，在這個過程中公眾難以參與進來，制定草案時難免會因為部門利益等原因而使得規劃因為不符合公眾的愿望而在實施過程中產生分歧和矛盾。作為生活在規劃范圍周邊的居民而言，他們可能祖輩都生活在這里，對當地的生態環境更為熟悉和了解，而且他們也是城鄉規劃成果的直接受用者，因此他們對于城鄉規劃的建議和訴求對于城鄉規劃的科學化和合理化起著非常重要的作用。通過廣泛征集公眾的意見，可以糾正政府在規劃中的想當然的一些錯誤，使得政府的規劃設計可以與公眾的需求相一致，從而促進城鄉功能的不斷完善。

(四)保障城鄉規劃得以順利進行

公眾可以直接感知到城鄉功能是否能滿足其社會生活的需求，所以公眾的合理意見能否得到采納也左右著他們對于城鄉規劃及城鄉建設的配合程度。如果能在規劃起始的立項時期能夠征求周邊人民群眾的意見和呼聲，在制定和決策的過程中邀請公眾參與討論，對他們的建議能夠及時給予回復和反饋，這樣無疑有利于預防和化解公眾的抵觸情緒，協調好城鄉發展進程中的矛盾，保障城市規劃能夠按計劃順利開展和執行，使城鄉功能更加趨于合理和科學。現實生活中的大量案例也反映出來如果得不到公眾的支持，難么城市的規劃的發展是很難順利進行的。很多釘子戶之所以不配合也是由于他們并不了解城市規劃發展與其自身生活之間究竟是什么樣的關系，也不知曉當地城市發展的未來規劃前景如何。如果能讓他們積極參與其中，讓他們明白城市規劃發展給其自身發展會帶來更大的機遇，他們也就不至于產生抵觸的情緒了。

(五)有利于實現依法行政

從另外一個方面來看，公眾的參與還可以起到對于政府的有力監督，預防政府與開發商利益勾結，防止腐敗行為的發生。城鄉規劃中大量的拆遷和新建背后都是巨大的建筑工程，這也意味著有巨大的經濟利益的存在。如果沒有必要的監督和制約，那必然會成為腐敗的隱患，要實現陽光下的城鄉規劃活動沒有公眾的參與顯然是行不通的。實現對政府權力的有效監督，規范其依法履行規劃行為必須加強信息公開，必須拓寬公眾參與城鄉規劃的渠道。城鄉規劃是政府行使其管理權力的體現，在權力行使的過程中必須做到維護公眾的利益，接受公眾的監督，這樣才能實現真正的依法行政。

二、我國城鄉規劃中公眾參與的現狀

2008年實施的《城鄉規劃法》第二十六條就規定了城鄉規劃在獲得批準后編制機關必須及時公開規劃，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。但是在這部法律中并沒有明確的規定參與城鄉規劃制定、實施主體的權利與義務，更多的內容是圍繞政府如何開展城鄉規劃行為展開的，傾向于政府的行政管理活動的保障，涉及公眾參與的規定則很不完善。

(一)參與主體的不明確

雖然《城鄉規劃法》中確立了公眾參與的基本制度，但更多是原則性的規定，在參與規劃的公眾范圍的選擇上并沒有明確的規定。由于參與主體范圍的不確定性，也使得一些地方政府部門以此為托詞，在選擇參與主體時往往是依照其自己的需求來進行選擇使得選擇的對象范圍深度和廣度都達不到理想的標準。這樣不僅造成收集到的意見帶有片面性，不能準確客觀的反映出公眾對城市規劃的意見和看法，而且客觀上也限制了公眾的參與權利。究其原因，一方面是由于中國歷史上長期處于中央集權制的模式之下，國家是管理社會的主體，個人利益是必須要犧牲服從國家、集體利益的。另一方面，一些部門依然是官本位思想作祟，認為公眾參與城鄉規劃活動是在干預自己行使職權的活動，是對自己規劃成果指手畫腳，因此從心里排斥公眾的參與。

(二)公眾參與形式化

我國《城鄉規劃法》中對于公眾參與的具體流程，特別是公眾的權利保障缺乏細化的可操作性的規定。現有的法律主要是圍繞政府部門如何編制城鄉規劃、城鄉規劃的具體實施環節以及如何劃分規劃部門的相關職權和職責來展開。對于公眾參與規劃的具體范圍、公眾的權利和義務、公眾參與的程序以及相關法律救濟的內容都缺乏明確的規定。例如在立法中，只在涉及村莊規劃時提到了村莊規劃必須由村民會議或者村民代表會議討論同意才可以報送上級審批。而對于村莊以外的城鄉規劃活動中，公眾能夠參與的只限于規劃草案編制完成后的討論環節，而且討論的反饋也缺乏明確的規定，這也就使得所謂的討論最后都淪為了過場，有時雖然經過討論，但其結果對整個流程并不起到實際作用。

(三)信息公開不得力

公眾參與城鄉規劃管理活動的前提是其知曉政府的規劃信息，獲取的信息是否全面直接關系到了公眾參與活動的效果，而城鄉規劃信息的獲得主要還是取決于政府對于城鄉規劃信息的公開程度。在現在參與制民主發展的大背景下，公眾應當享有對政府的知情權，有權依照法律規定的方式去了解政府決策的產生，參與監督社會公共事務的管理和決策。但是這些權利如果要落實，則必須要了解相關的信息才可能實現。公眾只有在知曉了政府的規劃行為時才有可能參與進來，政府信息公開的程度直接決定了公眾的參與是否順暢。但是目前我國《城鄉規劃法》中對于城鄉規劃信息的公開偏于原則性，對于公開的方式和公開的范圍卻并沒有明確的規定，這也就造成一些地方政府只在其部門網站公布規劃的內容。如此一來，如果不是每天查看政府相關部門網站，民眾很難知悉政府城鄉的規劃實質性內容。

(四)公眾參與熱情不高

由于傳統觀念諸如多一事不如少一事的影響，公眾參與社會管理的意識淡薄，參與的熱情度并不高。人們普遍把城鄉規劃作為政府的事情，大多數人懶得問也懶得管。再加上有關部門只在其部門網站公布信息等原因，使得城鄉規劃這一個關系到每一個公民切身利益，甚至關系到子孫后代發展的大事反而沒有獲得人們應有的重視。城鄉規劃法中對于公眾參與制度的立法多是原則性的規定，可操作性差，這也造成了的公眾參與城鄉規劃活動很多只能流于形式，其意見并沒有被政府所吸納，公眾并沒有真正的參與到城市規劃活動中。我國城鄉規劃中公眾參與程度不高還有一個很關鍵的原因就是公眾反饋制度的缺失。由于立法中缺失了對于公眾意見反饋的規定，這也使得公眾在意見提交后往往是得不到任何反饋的，久而久之也就逐漸失去了參與的興趣。

(五)公眾的參與形式單一

《城鄉規劃法》第二十六條規定被視為是公眾參與城鄉規劃的形式的主要規定，立法中明確列舉了“論證會”、“聽證會”這兩種方式，還概括規定了“其他方式”這一兜底方式。實踐當中公眾參與城鄉規劃的形式主要包括座談會、論證會和公眾直接參與等幾種方式。專題會是城鄉規劃中常見的一種方式，但這樣的會議往往政府部門在選擇參會人員時是按照自己的需求來進行的，無論是在覆蓋面還是深度方面都不盡如人意。論證會一般是由政府組織相關領域的專家來參與，也是目前比較通用的一種征求意見的方式。顯而易見的是，專家意見只是少部分人的意見，很多時候并不能真正的代表轄區范圍公眾的意見。公眾直接參與的方式當然是其中最能體現民意的一種參與方式，公眾可以直接把自己的意愿表達出來，與政府的規劃部門直接對話，但是這樣的方式是否屬于“其他方式”有待法律的明確規定。

三、完善我國城鄉規劃公眾參與制度的構想

(一)合理確定主體的范圍

城鄉規劃的結果直接關系到周邊居民乃至更廣范圍內的公眾的利益，因此城鄉規劃的參與主體也應當具有廣泛性，這也是城鄉規劃制度自身的性質所決定的。要科學合理的做出城鄉規劃，既要聽取專家學者的意見，更要充分的尊重民意。公眾有效參與可以充分的保障決策的民主性，專家學者意見則可以保障決策的科學性，最后需要的是行政機關在決策時平衡各方的利益。在參與城鄉規劃的制定時，參與的主體除了要包括傳統意義上的受規劃影響的個體的公民以外，還應當包括房地產企業、環保組織等社會組織。為了保證公眾參與活動的有效性，最好的途徑就是推進各個利益分散的主體的組織化。其中對于個體的公民而言，現在比較實際的辦法是依托村民委員會或者居民委員會等基層群眾自治性組織的力量，改變他們與其他組織化的利益集團在公眾參與過程中的力量不對等的問題。

(二)提高公眾參與的積極性

針對前述我國公眾參與程度熱情較低的現狀，政府部門應當加大法治宣傳和教育的力度，培植好城鄉居民參與城鄉規劃的土壤。加強政府的宣傳和對于公眾的培訓教育，可以有力的提高公眾的參與意識。此外，在城鄉規劃的不同階段采取靈活多樣的參與形式，例如調查問卷、電視采訪，必要時還可以采取投票等方式來進行。特別是在現在新媒體發展的時代，采取微信或者微博問卷的方式來收集民意。同時還應當建立公眾意見的收集反饋機制，對于公眾的意見要有專門的人員負責整理匯總，特別是網絡征求意見環節一定要對于公眾的意見給予及時的反饋。特別是對其中一些合理建議如果被政府采納的，政府還應該對其進行獎勵，以提高公眾的參與度。

(三)完善城鄉規劃的制度設計

只有在立法時將參與城鄉規劃的公眾范圍、政府相關信息公開的范圍、公眾參與的權利義務、公眾參與規劃的具體流程、相關權利的救濟和保障等內容明確規定，并納入到城鄉規劃的立法體系中，以法律的形式制度化才能有效的保障公眾參與城鄉規劃的權利能夠真正得以實現。只有在法律制度中得以明確，公眾參與城鄉規劃才能有保障。完善了城鄉規劃法中的公眾參與法律機制，才能使公眾真正享受到法律賦予自己的參與權利，在權利受到侵犯的時候能夠救濟自己的合法權利，使公眾積極的參與到城市規劃城市建設當中去，自覺的維護城市建設，把城市規劃作為全社會公眾共同的事業去做。

[ 注 釋 ]

①《城鄉規劃法》第二十六條規定：“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見.”