論粵桂合作特別試驗區循環經濟規范的制定*

周 麗

欽州學院 海運學院系，廣西 欽州 535011

粵桂合作特別試驗區(下文簡稱試驗區)是粵桂兩省(區)政府聯合共建的園區，位于廣東省肇慶市和廣西壯族自治區梧州市交界處。試驗區地處珠江—西江經濟帶核心區段，位于“三圈兩帶”(泛珠三角經濟圈、泛北部灣經濟圈、大西南經濟圈和珠江—西江經濟帶、粵桂黔高鐵經濟帶)交匯節點，是東西部邊界、省際邊界和流域邊界交集疊加區域。在綠水青山就是金山銀山理念指引下，兩省(區)已經出臺包含生態環境保護與生態文明內容的系列優惠政策文件。試驗區依照兩省(區)優惠政策制定的《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃》明確提出：“按照‘減量化、資源化、再利用'原則”，推進兩省(區)生態建設和環境保護一體化，構建以循環經濟為主體的建設模式。①從生態環保的關聯性角度來看，粵桂合作特別試驗區制定循環經濟規范勢在必行，試驗區的循環經濟規范是否科學、合理關涉珠江-西江流域的生態環保大局勢的成敗。

一、制定粵桂合作特別試驗區循環經濟規范的必要性

粵桂合作特別試驗區是中國唯一橫跨東西部兩大區域的跨省際流域經濟合作試驗區。同時，粵桂合作特別試驗區也是珠江—西江流域生態可持續發展共建的示范區，是國家在區域發展戰略的全新部署和戰略重點的具體表現。2014年，國務院原則上同意《珠江-西江經濟帶發展規劃》，打造珠江——西江環保“綠色經濟帶”②。兼之，粵桂合作特別試驗區是珠江—西江流域生態可持續發展共建的示范區。因而，以循環經濟為視角，加強粵桂合作特別試驗區生產活動的管理，對西江生態流域的建設具有重要的現實意義。

《循環經濟促進法》是全國普遍有效的法律，僅僅適用《循環經濟促進法》調整試驗區生產企業的權利與義務，容易產生針對性和可操作性不強的后果。倘若單純依靠某一省(區)生態環保方面的地方性法規、行政規章對粵桂合作特別試驗區生態環保防控行為加以規制，則容易忽視粵桂兩地珠江-西江的地理位置以及生態環境的特殊性，從而致使國務院、粵桂兩省(區)針對試驗區出臺的相關優惠政策以及發展規劃得不到有效落實。因而，在循環經濟視域下，依托于粵桂合作特別試驗區的規劃與發展，制定粵桂合作特別試驗區循環經濟規范顯得尤為重要。

二、粵桂合作特別試驗區循環經濟規范的形式

2017年發布的《粵桂合作特別試驗區聯合管理委員會工作制度(試行)》，確定試驗區管理委員會為試驗區開發建設的執行機構。試驗區管理委員會的主要職責是落實兩省(區)聯席會議和兩市黨委、政府以及市長聯席會議的各項決定，實現兩市營委會聯合辦公。依照《粵桂合作特別試驗區聯合管理委員會工作制度(試行)》以及《粵桂合作特別試驗區工作制度》，試驗區管理委員會負責編制并實施試驗區的生態環境保護等專項規劃，發展規劃局負責試驗區生態環境保護工作。

基于粵桂合作特別試驗區跨省區地域、流域、優惠政策的特殊性，筆者建議粵桂兩省(區)的環保部門就粵桂合作特別試驗區的循環經濟問題采取聯合辦公的形式，共同建立協作工作協議、聯動工作規則，以“聯合文件”的形式規范粵桂合作特別試驗區循環經濟的具體問題。理由如下。

(一)兩市(肇慶、梧州)營委會聯合辦公形式，為循環經濟規范的形式奠定主體基礎

《粵桂合作特別試驗區建設實施方案(2014-10-20》顯示，粵桂合作特別試驗區具有以下高層管理、決策性運行機制：一是聯合成立兩省(區)推進珠江-西江經濟帶發展規劃實施聯席會議；二是兩市市長聯席會議；三是試驗管委會聯席會議；四是試驗區開發建設公司。上述四個層級的管理機制從粵桂合作特別試驗區最高決策的重大事項到具體問題，從日常管理和規劃、建設、運營管理等重大問題到具體的執行決策，對粵桂合作特別試驗區的事宜按照“兩省(區)領導、市為主體、獨立運營，統一規劃”的原則對試驗區進行管理運營。可以說，粵桂合作特別試驗區的發展事宜分別由省(區)級、市級、試驗管委會等管理機構進行規劃管理。

為全面貫徹《廣東省人民政府、廣西壯族自治區人民政府關于建設粵掛合作特別試驗區的指導意見》、《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》《粵桂合作特別試驗區開發建設兩市政府合作協議》等重要精神，粵桂合作特別試驗區按照“兩省區領導、市為主體、獨立運營”的指導方針，《粵桂合作特別試驗區聯合管理委員會工作制度(試行)》確立了兩市營委會聯合辦公模式，為粵桂合作特別試驗區循環經濟規范的形式提供了主體基礎。兼之，環境保護屬于系統性工程，跨省環保合作10年聯防聯控漸成慣例③。筆者建議，粵桂合作特別試驗區的生態環保管理事務，應當以粵桂兩省(區)的生態環保部門牽頭合作管理。針對粵桂合作特別試驗循環經濟問題，兩省(區)的生態環保部門以“聯合發文”的形式，制定循環經濟的相關規范，確保循環經濟規范的嚴肅性與法治性。

(二)粵桂兩省(區)行政主體針對試驗區管理事務“聯合發文”，為試驗區循環經濟規范提供有效范式

自從粵桂合作特別試驗區籌建至今，各層級的管理機構針對不同的問題發布若干聯合管理文件。省(區)針對最高決策重大事項發布的聯合管理文件，譬如：桂政函[2014]69號文件《廣東省人民政府、廣西壯族自治區人民政府關于同意粵桂合作特別試驗區總體發展規劃的批復》。廣東、廣西兩省(區)簽訂的《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》。市級針對日常管理和規劃、建設、運營管理等重大問題發布的聯合管理文件，譬如：廣州海關與南寧海關簽署合作備忘錄，深化泛珠三角區域海關合作，推動粵桂通關一體化建設。由于肇慶市人民政府、梧州市人民政府針對重大問題的聯合文件，粵桂合作特別試驗區(梧州)管委會獲得執行決策權力的“聯合文件”。譬如：《關于公開粵桂合作特別試驗區(梧州)管理委員會行政許可事項目錄的公告》④根據該公告，粵桂合作特別試驗區(梧州)管委會行政審批機構(即行政服務局)獲得市發改委等10個市級部門實施的62項行政許可權。

從上文可以發現，粵桂合作特別試驗區基本以“聯合發文”的形式管理試驗區重大事務。“聯合發文”的形式管理試驗區事務使得相關人員辦理粵桂合作特別試驗區特有事務更加方便、快捷、有成效。從兩省(區)的行政管理主體劃分情況來看，“聯合發文”的特殊形式更適合試驗區處理特殊問題。筆者認為，在粵桂合作特別試驗區實行“兩省(區)領導、市為主體、統一規劃、統一管理、統一運營”和“一體化、同城化、特區化”機制模式下，無論從試驗區“構建珠江—西江流域污染防治的區域聯動體系”⑤還是從辦理事務的便捷性、成效性來看，以“聯合文件”的形式制定試驗區的循環經濟規范是最佳選擇。

三、制定粵桂合作特別試驗區循環經濟規范需要注意的問題

(一)注重定位試驗區循環經濟規范的目的與原則

鑒于粵桂合作特別試驗區是東西部合作發展以及珠江—西江流域生態可持續發展共建的示范區，制定粵桂合作特別試驗區關于循環經濟的規范，除了遵循《循環經濟促進法》的目標和原則以外，更應該在認真審視粵桂合作特別試驗區的規劃、政策的基礎上，確定試驗區循環經濟規范目的與原則。

首先，試驗區循環經濟規范的目的與原則必須遵循《循環經濟促進法》。

目前，上至國家產業政策、下至縣級以上政府統籌規劃區域經濟布局與產業布局以及各類產業園區內企業生產資源綜合利用都必須遵循《循環經濟促進法》，保證循環經濟發展。因此，試驗區循環經濟規范的目的與原則必須遵守《循環經濟促進法》的“提高資源利用效率，實現可持續發展”目的與“減量化、再利用、資源化活動”原則。

其次，試驗區循環經濟規范的目的與原則還必須體現“特別性”。

與粵桂合作特別試驗區循環經濟相關的規劃政策有：《粵桂合作特別試驗區區位總圖》(2013.12)以圖列的形式說明兩廣在全國的區位、兩廣在泛珠三角經濟區的地位以及粵桂合作特別試驗區在兩廣的區位，進一步明確粵桂合作特別試驗區在泛珠三角的重要地位。《粵桂合作特別試驗區產業布局》(2013.12)圖列明確粵桂合作特別試驗區功能分區規劃，劃分防護綠地、生態屏障區域。該產業布局圖實質是為粵桂合作特別試驗區的循環經濟做了初步的產業規劃。為了科學合理指導試驗區發展，《粵桂合作特別試驗區起步區范圍規劃圖》(2014.02)明確主體區與拓展區的區位圖，重點明確起步區的生態防護功能。粵桂特區管委會黨政辦根據《關于建設粵桂合作特別試驗區的指導意見》，發布《起步區的建設計劃》(2016.07)指出“以起步區為重點，特別強調西江干流生態防護帶建設，堅持環境保護基礎設施先行，優先規劃基礎設施。”《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃》(2014.05)強調：“西江流域生態共建區。嚴格把好試驗區產業準入關，探索跨區域生態建設與環境綜合治理新機制，加強試驗區內西江流域水環境協同監測、保護和治理，成為西江跨區域水資源保護和生態環境建設的生態文明走廊。”《粵桂合作特別試驗區主體區廣西總體規劃》細致描繪試驗區在國家層面、兩廣層面的區位圖，運用圖列具體說明“一江兩岸，一心兩城、多組團”的內涵與外延。

從以上循環經濟相關的規劃政策我們可以看到試驗區在生態環保的“特別”性。因此，試驗區循環經濟規范的目的必須建立在充分考慮生態環境承載能力的基礎上，把主體區、拓展區、起步區不同區域的生態防護功能納入循環經濟規范的目的體系。試驗區所倡導的低碳生態開發模式與綠色園區的理念必須成為循環經濟規范原則的一部分。此外，還應當充分考慮與粵桂合作特別試驗區循環經濟相關的規劃政策。以循環經濟規范的目的與原則指導園區循環經濟規范內容的制定，進一步確定“入園”企業以及試驗區管理機構的權利義務。

再次，試驗區循環經濟規范的目的與原則還必須與所跨流域的生態定位、政策相一致。

試驗區是珠江—西江流域生態可持續發展共建的示范區。試驗區循環經濟規范的制定，除了遵循《循環經濟促進法》的目標和原則以外，還必須符合《珠江——西江經濟帶發展規劃》“堅持綠色循環低碳發展，生態環境聯保聯防聯控”的戰略定位。另外，《加快珠江—西江經濟帶(廣西)發展若干政策》中的“強化生態和環境保護”具體政策也不容忽略。因為“強化生態和環境保護”涉及珠江——西江流域的重點區域生態修復、重要河流敏感河段和水生態修復治理區等流域污染防治聯動體系，注重流域之間的生態建設與生態平衡。

(二)注重試驗區循環經濟產業規劃

循環經濟產業規劃的重心應該是合理布局。目前粵桂合作特別試驗區分為主體區和拓展區。主體區按照“一核兩軸雙翼”的空間結構進行規劃，并形成以“一核”為重點，規劃試驗區行政、綜合管理中心；以西江兩岸為“兩翼”，形成多個產業及功能組團。拓展區以完善試驗區產業功能布局為重點，決定社學片區、平鳳片區的相關產業。“一核兩軸雙翼”將粵桂合作特別試驗區的土地利用、環境、居住和諧地設置在一起，利用產業規劃逐步提高園區的生態準入門檻。

首先，根據《珠江——西江經濟帶發展規劃》以及《粵桂合作特別試驗區建設實施方案》中有關生態環保的規定，制定符合《循環經濟促進法》的產業目錄，并按照嚴格按照粵桂合作特別試驗區循環經濟規范中的產業目錄招商引資。雖然在《試驗區產業概況》提到：“試驗區重點圍繞發展大生態(節能環保、新材料、新能源、食品醫藥、林產林化、現代農業)、大智能(電子信息、智能制造、文化創意)、大物流(港口碼頭、商貿物流、電商金融)等三大高端產業鏈，積極打造戰略性新興產業集群、傳統資源型產業集群和現代服務業產業集群。”⑥但是，作為粵桂合作特別試驗區循環經濟規范，除了產業發展導向外，還有必要根據試驗區的發展重點以及發展部署列出產業目錄，用以規制試驗區的長久發展。

其次，粵桂合作特別試驗區循環經濟規范必須注重試驗區循環經濟產業規劃。此處提及的產業規劃，不僅包含注重試驗區自身發展的各片區產業規劃，更注重每一個片區內部、片區與片區之間以及試驗區與相關流域等生態環保之間的規劃。基于“西江流域生態共建區”是粵桂合作特別試驗區的定位之一。兼之，試驗區每一個片區都是由不同的基地、園區等組成。筆者建議：以循環經濟的“小循環”為手段，引導不同片區的基地、園區實行“小循環”；以“中循環”為目標，構建循環經濟產業鏈，建立粵桂合作特別試驗區循環經濟產業。再次，制定粵桂合作特別試驗區產業的優勝劣汰機制。將粵桂合作特別試驗區作為一個完整的系統，對污染物的排放和資源的消耗進行統計，使入園企業始終保有生態壓力，使一些不符合生態化、低碳化發展方向、效益較差、品質較低的企業逐步退出園區。

最后，粵桂合作特別試驗區循環經濟規范明確列舉“禁投清單”的同時，還有必要根據環境以及產業的需要不斷擴大“禁投清單”的目錄，制定產業準入負面清單。《粵桂合作特別試驗區總體發展規劃》專設了一章《生態環境》，從生態環境影響分析、生態空間結構、環境功能區劃和生態環境建設策略四方面對將試驗區建設成為粵桂生態共建、環境友好示范區進行了專門的規劃。為了把試驗區打造成為西江流域生態共建區，珠江-西江經濟帶科學發展、綠色發展的排頭兵，2017年粵桂合作特別試驗區出臺十大“禁投清單”。“禁投清單”可以拒絕許多高污染高能耗的產業進入試驗區，在實施試驗區生態環境建設策略上起到“橋頭堡”的作用。但是，試驗區循環經濟規范中僅僅列舉“禁投清單”的內容不足以滿足試驗區的生態環境保護的需求。筆者建議，在堅持試驗區總體發展規劃的前提下，試驗區循環經濟規范除了明確列舉“禁投清單”的內容，強化“禁投清單”的作用與意義以外，還應該隨著試驗區企業的發展以及生態環境的不斷變化而擴大“禁投清單”的目錄。在“禁投清單”的指引下，入園企業應為無污染或者輕度污染的高端產業。此外，筆者還認為應該制定產業準入負面清單。入園產業應全面采用清潔生產工藝，產品符合綠色、環保要求。園區產生的廢棄物、垃圾及污水集中處理后，在試驗區內可以循環利用，促進企業內部達到“小循環”，試驗區內各企業間達到“中循環”的循環經濟范式，達到可再生資源的開發利用。

(三)注重試驗區循環經濟規范與其他相關法律法規銜接

眾所周知，規范用以規約行為主體的行為，厘清行為主體的權利與義務。由于試驗區大力發展大生態、大智能、大物流等三大高端產業鏈，不斷打造戰略性新興產業集群、傳統資源型產業集群和現代服務業產業集群。兼之，試驗區循環經濟規范肩負著《循環經濟促進法》的目標與粵桂合作特別試驗區建設生態環保體系的任務，因此，試驗區循環經濟規范的制定必然要考慮其他相關法律法規的銜接問題，盡量做到與生態環保相關的有機對接。

就入駐粵桂合作特別試驗區涉及生產以及服務的產業性質而言，有電子信息產業、節能環保產業、新材料產業、高端裝備制造業、食品醫藥產業、林產林化產業、現代農業、電商金融、港口物流、科技研發、文旅創意等等。在試驗區制定循環經濟規范就是調整上述產業以及服務的相關循環生產行為，因而，試驗區循環經濟規范必須至少與《可再生能源法》(2005年)、《固體污物污染環境防治法》(2005年)、《節約能源法》(2007年)、《水污染防治法》(2008年)、《清潔生產審核辦法》(2016年)等法律法規實現有機銜接，減少試驗區循環經濟規范的漏洞。

四、余論

粵桂合作特別試驗區位于“三圈一帶”的交匯節點，是東西部邊界、省際邊界和流域邊界交集疊加區域，是中國唯一橫跨東西部兩大區域的跨省際流域經濟合作試驗區。粵桂合作特別試驗區許多政策文件均強化建立生態保護體系，試驗區循環經濟規范應運而生。試驗區循環經濟規范除了重視上文論述的內容以外，粵桂合作特別試驗區基礎設施體系的建設、循環經濟的執法機構、循環經濟的法律保障等問題也不容忽視。

[ 注 釋 ]

①http ： // www. yghz. gov. cn： 9380/ info. php? ID= 2035，2018.1.

②http ： // www. gxnews. com. cn/ static pages/ 20140807/ newgx 53e3860f- 10907036-2. shtml，2018.1.“綠色經濟帶”即是：“強化環境保護，加強污染物入河管理；加強大氣污染防治；推進主要污染物減排，嚴格控制污染物新增排放量，嚴格控制“兩高”行業污染物排放.”

③http ： // www. gdep. gov. cn/ zwxx_ 1/ hbxx/ 201410/ t20141023_ 195939. html，2018-01-27.

④http ： // www. yghz. gov. cn： 9380/ info. php? ID=3619，2018-01-27.

⑤《加快珠江—西江經濟帶(廣西)發展若干政策》.

⑥http ： // www. yghz. gov. cn： 9380/ info. php? ID=3220.