農村環境綜合整治長效機制的構建*

李榮娟 李冠杰

1.咸陽師范學院政治與社會學學院，陜西 咸陽 712000； 2.咸陽師范學院經濟與管理學院，陜西 咸陽 712000

目前，我國農村環境綜合整治現狀不容樂觀。農村飲用水水源保護力度不足，農村點源污染與農業面源污染并存，農村生活垃圾與生活污水治理刻不容緩。而與此相對應，則是農村環境規劃制定缺失，農村環境保護機構建設滯后，人、財、物投入與實際需求差距較大。為此，需要重新理清思路，把握基本原則，創新農村環境綜合整治長效機制。

一、農村環境綜合整治長效機制構建的思路

農村環境綜合整治長效機制構建的思路主要有三點：一是十九大報告中關于農村生態文明體制改革、農村污染防治以及農村人居環境治理的要求，構建農村環境治理體系，實現美麗鄉村的目標；二是“鄉村振興”戰略中關于加強農村突出環境問題治理，以及關于農村飲用水水源保護、農業面源污染防治、廢棄物綜合利用和農村人居環境改善的思路，以此不斷提高農村環境監管水平，強化農村環境保護主體責任；三是“5·19”全國生態環境保護大會關于持續開展農村人居環境整治以及加大對農村的投入、確定農村環境綜合整治主攻方向的思路，以統籌兼顧、綜合治理、協同治理為目標，打好農村生態文明持久戰。

二、農村環境綜合整治長效機制構建的原則

(一)因地制宜原則

因地制宜原則是農村環境綜合整治的重要原則。在加強農村環境保護工作統一領導和調控的同時，結合農村實際，重視環境問題的區域性，給予地方政府更多的自主權和管理權，發揮農村環境綜合整治的獨立性、主動性和有效性，選擇合適的管理方法，提高管理的效率。

(二)立足當前、兼顧長遠原則

農村環境綜合整治是一項系統的工程，涉及整治技術問題[1]。因此，必須從實現城鄉統籌發展的視角出發，解決好當前所面臨的技術難題，不斷滿足廣大農村居民的環境需求。另外，在技術選擇上要兼顧長遠，既要達到安全標準，又要能夠促進資源的再生利用，為生活造福。

(三)可行性和可操作性原則

農村環境綜合整治長效機制的構建要能夠體現整個農村區域或流域的基本特點，反映農村區域或流域環境要素的基本特征，具有可行性；長效機制的構建要便于統計、公布、監測和監督，能夠更好地發揮群眾的參與作用，可操作性強。

(四)協同原則

農村生態環境是作為系統的有機整體而存在，系統內部各要素之間相互聯系、相互影響、相互依賴，某一種要素的變化，不僅會對其他要素產生影響，也會促使整個生態環境系統發生改變。這需要用系統性和協同性的觀點去分析生態系統各要素間的關系并對待農村生態環境問題，構建多主體共同參與、有效互動、平等合作的協同治理模式[2]。

三、農村環境綜合整治長效機制的內容

(一)農村環境規劃制定機制長效化

農村環境規劃是農村環保部門有效開展環境綜合整治工作的準則和指南，是協調處理好農村經濟社會發展與環境保護關系的前提和保障[3]，同時也是反映農村亟待解決的突出環境問題與體現農民意愿的渠道和途徑。要使農村環境規劃成為區域環境保護與綜合整治的頂層設計和制度框架，發揮指導、引導、促進和協調的作用并使其長效化，必須做好以下幾點：一是制定依據明確化。堅持“兩山”理念，遵循規劃制定的原則和要求，以國土空間開發保護規劃、區域經濟發展規劃、區域環境保護規劃、區域建設規劃等為依據，確保農村環境規劃與其他規劃之間的承接性、連續性和互補性；二是制定方法多樣化。改變傳統的不切實際、不適用、簡單拼湊式的規劃制定，注重對農村環境現狀的調研、分析和評估，并進行歸納和梳理，比如點源污染類、面源污染類、飲用水源類等，找出問題的癥結所在，設計解決的重點任務；三是制定內容系統化。正如十九大報告所指出的，農村環境規劃同樣要統籌各類環境要素實現系統治理。在規劃中，要強調山水林田湖草開發、利用、保護和治理的內在聯系及其本質要求，并要通過合理的制度設計實現山水林田湖草的“協同共生”。

(二)農村環保機構建設機制長效化

農村環保機構建設是農村環境綜合整治的組織保障。目前，環境保護目標責任制的實施促使各級地方政府采取強有力的措施改善區域生態環境質量，化解突出的環境矛盾。然而，隨著城鎮化進程的加快和控制污染轉移力度的不足，以及與此相適應的農村環保機構建設的滯后，導致廣大農村地區污染程度不斷增加，污染種類不斷更新，污染防治任務加劇。要使農村環保機構建設長效化，必須做好以下幾點：一是環保資金投入長效化。在爭取各級專項資金的同時，最重要的是以縣域為單元，做好縣級財政環保資金投入的城鄉統籌，統籌規劃、統籌安排、統籌使用，改變“重城市、輕農村”的理念和做法；二是環保專業技術人員配置長效化。穩定專業技術人員隊伍、提高專業技術人員水平和完善環保業績考核制度，明確環保任務、改進管理方式、實施責任追究，是促進環保工作規范化開展和提高環境管理效率的關鍵。三是基礎設施建設機制長效化。改變農村環境基礎設施建設主要依靠地方政府推動的傳統，為民營資本和民營企業提供良好的政策支持，鼓勵它們通過“PPP”模式、“BOT”模式等長效化制度安排從事農村環境基礎設施的籌資、建設、運營和維護[4]。

(三)農村飲用水源保護機制長效化

我國廣大農村地區多采用分散式供水方式，管網鋪設難度大、自來水普及率低、水質差、管理落后，資源型缺水和水質型缺水并存，農村居民飲水安全保障問題亟待解決。農村飲用水源保護是農村環境綜合整治、新農村建設以及“鄉村振興”戰略的重點，要實現農村飲用水源保護機制長效化，一是嚴格劃定水源保護區。依法取水，在飲用水取水口及其周邊劃定不同級別的水源保護區，比如核心區域、次核心區域和準保護區等，明確不同區域的地理界限，并做好報批、公布和設牌工作；二是飲用水源保護制度長效化。堅持依法治水，確保飲用水水源地的安全防護工作。有效合理地利用水資源，防止水源的不合理濫用。因地制宜地開展水源涵養，促進水資源的可持續供給。推進水源生態修復工程建設，實現經濟社會環境效益的統一；三是部門分工協作制度長效化。農村飲用水源保護離不開部門間的協作和配合。水行政主管部門、發改部門、環保部門、衛生部門、財政部門應建立一套完善的監管、信息分享和應急處置機制，從而實現對農村飲用水源保護的協同共管。

(四)農村點源污染防治機制長效化

農村點源污染主要是指典型村鎮工業企業在生產、經營過程中排放“三廢”導致農村區域環境質量下降以及給周邊居民造成不良環境影響的狀況。農村點源污染具有特殊性和隱蔽性，防治點源污染是農村環境綜合整治的關鍵和難題。要在堅持城鄉統籌治理的基礎上，逐步實現農村點源污染防治機制長效化，需要做好以下幾點：一是調整村鎮工業的結構和方向。遵守國家環保政策和產業政策，因地制宜，發展特色產業，摒棄高能耗、高污染項目。協調處理好經濟、社會與環境間的關系，嚴格落實政府環境責任，實行“離任職環境審計制”；二是合理安排村鎮工業的布局。在考慮村鎮自然條件、地理位置、環境容量空間、產業結構現狀以及文化習俗等因素的基礎上，采取長效化的制度和措施，集中、規范地布局村鎮工業企業，減少管理成本和難度，實現規模效益；三是新污染源控制機制和防止污染轉移機制長效化。嚴格執行環評制度和“三同時”制度，實行區域環境總量控制制度，防止新污染源的產生。同時，對轉嫁污染的企業和接受污染轉嫁的地方政府，嚴加處理[5]。

(五)農業面源污染防治機制長效化

農業面源污染主要是指農業生產或生活中排放的污染物在降水、徑流、滲透、排水的作用下，進入周邊水體或土壤，導致水體污染、土壤污染和農村居民生活質量下降的狀況[6]。農業面源污染造成水體富營養化，降低其使用功能，并影響農產品質量和人體健康，是農村環境綜合整治的重點。建立長效化的農業面源污染防治機制，必須做好以下幾點：一是農藥、化肥污染防治機制長效化。農藥、化肥污染是農業面源污染的主要原因。為此，需采取激勵機制鼓勵農民正確選用、合理施用農藥、化肥，提高化肥利用率，改革傳統的噴灌技術，增加有機肥的使用，實行綜合防治措施等；二是農村生活垃圾治理機制長效化。建立農村生活垃圾清理、運輸、中轉、回收、處置系統，確保每個環節的良性運轉，做好農村生活垃圾分類和廢棄物資源化利用的優惠、獎勵政策；三是農村生活污水治理機制長效化。確定農村污水治理資金來源、責任主體和實施方式，采用適宜的污水處理技術，將家庭生活污水處理與廁所改造相結合，將農村污水治理與人居環境改善相結合，從而不斷提高農村居民的滿意度和污水治理效果。

四、結語

十九大報告、“鄉村振興”戰略和最新召開的全國生態環境保護大會為我國農村環境綜合整治提供了思路和方向，而要實現這一目標要求，必須從環境規劃制定、環保機構建設、飲用水源保護、點源污染防治、面源污染防治等五個方面構建農村環境綜合整治長效機制，這是解決農村突出環境問題和實現美麗鄉村的關鍵。