淺析我國的收容教育制度

陳詩琪

華南師范大學，廣東 廣東 510000

一、收容教育制度概述及發展現狀

收容教育制度是指針對賣淫嫖娼人員實行的一種懲罰性措施。收容教育是指對賣淫、嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育、組織參加生產勞動以及進行性病檢查、治療的一項措施。改革開放后，隨著經濟的發展與人民生活水平的日益提高，賣淫嫖娼的現象愈加猖獗。

為打擊賣淫嫖娼行為、整頓社會風氣，1991年9月4日第七屆全國人大常務委員會審議通過《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，其中于第四條第2款規定：“對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。期限為6個月至2年。具體辦法由國務院制定。”這便是我國收容教育制度的雛形。1993年9月4日，國務院根據上述《決定》頒布《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。該《辦法》使得收容教育有法可依，標志著收容教育制度在我國的正式確立。2000年4月24日，公安部發布《收容教育所管理辦法》，進一步完善收容教育的管理機制。

不少人質疑收容教育制度存在的合法性及合理性。下文將通過對該制度現存問題與爭議進行闡述分析，討論其存廢及改良問題。

二、關于收容教育制度合法性的爭議

不少專家學者圍繞收容教育制度的合法性展開了激烈的討論，部分學者肯定收容制度的合法性，也有學者認為收容教育制度與我國《憲法》等法律相悖，且該制度損害人權，故認為其存在不具有合法性。

(一)收容教育制度的形式合法性

1.收容教育制度是否與《憲法》相悖？

部分對此持肯定態度的學者認為，收容教育規定對賣淫、嫖娼人員可以進行期限為6個月至2年的收教，此執行期限甚至比一些犯罪較輕的刑事處罰還要嚴厲。收容教育對公民人身自由的長期限制和剝奪明顯違反我國《憲法》“尊重和保障人權”原則的根本要求，以及“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由”的規定，故認為收容教育制度與《憲法》相悖。

于此，筆者認為上述觀點存在一定的錯誤，并認為收容制度與《憲法》上述有關條文并不沖突。首先，我國在尊重和保障人權的同時必須堅持“有錯必糾”的態度，收容教育制度作為針對賣淫嫖娼人員的一種懲罰性措施，“懲罰性”是其中不可或缺的色彩。而收容教育制度短暫地將被收容者集中統一管理并加以教育的教化手段是無可厚非的。至于認為收教時間比一些較輕的刑事處罰更為嚴厲，筆者認為這一點確實是收容教育制度亟待修正的一點，須讓懲罰體系對不同違法犯罪行為的懲罰力度呈現分明的梯級分布；但就目前而言，單以剝奪人身自由及收教時間過長為理由是不足以支撐“收容教育制度罔顧人權”這一說法的。

2.收容教育制度是否與《立法法》相悖？

有學者認為《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》及國務院據其發布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》并非真正意義的法律法規，稱其違反了《立法法》即涉及人身自由的處罰及強制措施只能由全國人大及其常委會制定法律的規定。而有學者認為，《嚴禁賣淫嫖娼的決定》是通過有效的立法程序制定的有效法律文件。

筆者贊同后者觀點。首先該《決定》并不違反相關的立法程序，也不存在明顯的立法程序瑕疵。《立法法》規定，列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議后再交付表決；第三十條規定，列入常務委員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議后交付表決；調整事項較為單一或者部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常務委員會會議審議即交付表決。也即是說，即便該《決定》僅通過兩次審議，只要具體情況符合《立法法》第三十條關于“各方面意見比較一致”的要件，即為合格有效的法律文件。

另外，法律保留不是為了維護法律名稱的純正，而是維護立法程序的正當。判斷一個文件是否為法律文件，不應該單從表面上的名稱決定，而是應該結合文件的制定流程、內容加以衡量。據此，《嚴禁賣淫嫖娼的決定》應被認定為合格有效的“法律”。若《決定》被認定為“法律”，那么據此《決定》制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的合法性也能予以確認了。

3.收容教育制度是否與《治安管理處罰法》沖突？

對收容教育制度合法性存疑的學者認為，《治安管理處罰法》將對賣淫嫖娼人員的處罰明確規定在“拘留”與“罰款”層面，并未提及收容教育強制措施。由此，他們認為《治安管理處罰法》于2005年8月28日通過頒布，依照新法優于舊法的原理，收容教育應當視為被廢止。即認為對賣淫嫖娼人員實行收容教育措施是沒有法律依據的。

而對收容教育制度的合法性持肯定態度的學者認為，1994年5月12日第八屆全國人大常務委員會第七次會議通過的《關于修改<中華人民共和國治安管理處罰條例>的決定》，在規定賣淫嫖娼處罰問題時確無把收容教育納入其中。但在1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂《刑法》，其中附件明文規定對“關于嚴禁賣淫嫖娼的決定”予以保留。這就肯定了《決定》中行政處罰和行政措施的規定繼續有效，當然也包括了收容教育措施。因此，不能適用新法舊法沖突規則來認定收容教育已經被廢止。

筆者認為就目前而言，收容教育制度的存在是具有法律依據的。根據公安部解釋，《治安管理處罰法》中的“強制性教育措施”目前指勞動教養，對于收容教育制度的問題并未提及或明確予以摒棄。

而關于《治安管理處罰法》沒有明文規定收容教育的問題，筆者認為《治安管理處罰法》主要限于規定行政處罰，故對賣淫嫖娼規定了罰款與拘留兩項行政處罰措施。而《決定》是專項規定嚴禁賣淫嫖娼的法律文件，其中包含刑事責任、行政處罰和行政措施等。在此我們必須給收容教育的性質下個定義。就目前而言，主流觀點有二：一為行政強制措施說，該說認為收容教育屬于行政強制措施而非簡單的行政處罰；另一觀點則認為，收容教育既有一定的強制性，又有一定的懲戒性，更具有改造教育的矯治性，故應將收容教育制度定義為違法慣常行為矯治的一種具體措施。而無論采何觀點，收容教育都不應該被視作一種簡單的行政處罰，進而與收容教育相關的條款內容也應不受《治安管理處罰法》出臺的影響。

筆者認為，收容教育重在教育感化而非懲處，若將收容教育籠統地視作一種行政處罰的手段，賣淫嫖娼人員在承擔拘留、罰款處罰的同時需要面臨收容教育，不僅扭曲了收容教育“教育、感化、挽救”的方針及初衷，更是違反了行政法“一事不再罰”的原則。

綜上，筆者對收容教育制度的形式合法性予以肯定。

(二)收容教育制度的實質合法性

不可否認，收容教育制度在我國亟需整頓社會風氣的特定時期發揮了相當的積極作用與警示作用。但同時我們不能忽視的是隨著經濟的發展與社會的高速進步，人們的民主意識與人權意識日益提高，收容教育制度已不能完全適應現代社會發展的需要。

1.限制人身自由程度過高、時間過長

這是收容教育制度為人詬病的突出特征。就收容教育而言，6個月至兩年的限制被收容者人身自由進行集中教育，甚至比較輕微的刑罰還要嚴厲。其次，就案件性質而言，賣淫嫖娼多為“你情我愿”的交易服務提供，對一般人及社會的直接危害遠沒有違法犯罪嚴重，故為期6個月至兩年的人身自由剝奪存在不合理之處。

2.裁量權過于集中

根據《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》第八條規定，對賣淫、嫖娼人員實行收容教育，由縣級公安機關決定。收容審查名義上是行政強制措施，事實上限制人身自由的嚴厲程度不亞于刑罰。然而，如此嚴厲的收容教育審查，既不用檢察機關審查，又無須法院作出裁決，只由公安機關自行決定即可。于此，我們不得不思考裁量權過于集中，會否導致收容教育程序中存在水分呢？

事實告訴我們，收容教育制度的執行的確存在很大的灰色地帶，相關的披露報道屢見不鮮。筆者認為，權利的集中必定導致權力濫用，針對收容教育的出入所程序必須嚴加把關。

三、關于收容教育的實際改造作用大小的問題探究

收容教育制度一直飽受爭議。正所謂“能抓老鼠的貓，就是好貓”，究竟實施收容教育制度對于賣淫嫖娼人員的改造和對社會整體風氣的整頓有沒有達到期待值呢？下面將以收容教育的個體對象(即賣淫嫖娼人員)及社會風氣整頓兩方面作簡要分析。

(一)就收容教育的對象而言

以長沙市公安局收容教育所為例，該所于2004年對所內收教的100名學員進行了以了解人員基本信息、性交易動機等的問卷調查。

從調查數據中我們不難得知，低學歷婦女成為性服務提供者的重災區，這類婦女往往囿于學歷水平低下等客觀因素，難以謀生而走上提供性服務維持生計的道路。高達70%的婦女認為從事性交易服務可以給自己帶來優越的物質生活。而形如“無路可走，只能選擇出賣自己的肉體”、“通過肉體交易可換取富裕”等這些不當的觀念都是需要收容教育所加以督促矯正的。

根據《收容教育所管理辦法》第三條規定，收容教育所應當堅持教育、感化、挽救的方針，實行依法、嚴格、科學、文明管理，通過教育、心理矯治和性病治療，使被收容教育人員成為身心健康的守法公民。而現如今的收容教育所對收容的性服務提供者實行單純的“限制人身自由為主，感化教育為輔”的短期集中化管理，并不能很好地從根源上阻止學員重蹈覆轍。收容教育所多實施軍事化管理，收容者與在監獄服役無異。在這種情況下的收容者每天都處于高度緊張的精神壓抑中無法釋放，由于收容教育所施以高壓導致收容者自殺或嘗試自殺的事件屢見不鮮。

此外，針對收容人員的心態感化及心理素質教育也遠不足以觸動收容人員的改過之心，過于嚴苛的指責等做法反而成為滋長收容者自卑、反抗的溫床。據反映，收容教育所的管理機制刻板，感化教育課程由于缺乏從收容者角度出發的思考，教導員過激、露骨、嫌惡的言辭都極影響課程的質量。

另外，收容教育所提供的技能培訓并不足以支撐學員受教育后重新進入社會。據調查，大部分學員之所以選擇以從事性服務工作為生，原因就在于文化程度低、生活難以為繼；而當其回歸社會時，由于缺乏社會技能的缺陷并沒有在收容教育所中得到任何改善，故不得不再次選擇以提供性服務維持生計。

總而言之，筆者不否認收容教育對被收容者在心理上、技能上存在一定程度上的積極作用，但顯然作用的力度仍不足以支撐被收容者從根本上成功回歸社會，擺脫賣淫嫖娼的泥淖。

(二)就社會整體風氣的整頓作用而言

根據數據顯示，收容教育制度對社會上賣淫嫖娼風氣的影響作用有限。1991年全國查獲賣淫嫖娼人員20.1萬人，比1990年增長46.1%；1992年查獲此類人員24.2萬人，又比1991年增長20.3%；1994年底，全國累計查處賣淫嫖娼違法犯罪人員28.8萬人；1996年全國共查處了41.6萬人；1997年全國查處42.9萬人；1999年全國公安機關共查處賣淫嫖娼案件22萬起，查處賣淫嫖娼違法人員45萬人。我們不能全盤否認收容教育制度對社會的積極作用，但是我們也必須承認其收效甚微的事實。于筆者看來，這也跟上文提及的收容教育所對被收容者的教育管理方式有著極大的關聯。

四、收容教育制度的存廢與改良

收容教育制度的存廢問題一直是學者爭論的焦點。筆者認為，對于收容教育制度沒有必要完全摒棄，

畢竟它對于社會及個人的積極作用是不可置否的。現行的收容教育制度的確存在許多的不足，但只要針對具體問題，逐一解決擊破，相信它能最大化地發揮作用。下面筆者將就收容制度的改良手段提出自己的一些觀點。

(一)明確收容教育制度的性質

從上文我們不難得知，由于收容教育制度性質模糊，法律法規并沒有就其性質作明確規定，導致其性質究竟是行政處罰、行政強制措施亦或是保安處分在學界存在很大的分歧。由于性質不明確所導致的對收容教育制度的合法性質疑，也給收容教育制度的實行帶來了一定的難度。所以，針對收容教育制度的首要改進就是必須對其性質加以明確，從而找到其實行所依據的法律。而對于與之相悖的現存法律文件，必須就沖突條款作出充分、合理的解釋與修改，以避免在實施過程中遭遇“無法可依”或“法律沖突”的情況，提高收容教育制度的有效性、合理性。

(二)完善收容教育的教育、管理體系

完善收容教育的教育體系，最重要的就是提升被收容者對教育內容的接收程度。畢竟，收容教育制度與普通的刑事處罰不同，收容教育所也不是監獄。比起懲戒，收容教育更多地是需要教育與感化。故必須改變收容教育所單一刻板的教學模式與唯命是從的絕對軍事化訓練，在教育的過程中，改善對學員的態度，豐富教學的手段與方法，使學員能在短期的參與教育中反思自己、完善自己。

另外，除了教學手段外，收容教育所的管理方式也有待改進。由于管理對象并非一般的罪犯，收容教育所的嚴厲程度與強制程度應該低于監獄，某些制度上也可以考慮予以放寬。如效仿刑法中的減刑，設立優秀學員提前解除收容教育制度、增加探訪次數、建立針對收容學員表現區別對待的分級管理制度等，以激勵學員努力進步。

(三)解決出所學員的安置問題

上文亦有提及，由于收容教育所并沒有從根本上解決賣淫婦女的生計問題，導致賣淫人員出所后往往由于缺乏社會技能等原因再次選擇以賣淫為生。由此我們不難推斷，若是希望真正減少賣淫人員的再入歧途，就必須解決其生計問題。就收容教育所而言，必須增加技能培訓的課程，提升收容人員的自信心及謀生技能。同時，社會間應減少對有收容教育歷史的謀職者的偏見，助其更好地回歸社會。

總之，收容教育制度仍有其存在的合理性與必要性。針對其現存的不足之處的改進，需要政府、社會、個人三方面共同的努力。相信當收容教育制度的框架完善后，它將能更好地發揮它在整頓賣淫嫖娼不法行為上的積極作用。

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