檢察機關提起公益訴訟若干問題探討

王圓圓

海南政法職業學院，海南 海口 571100

《民事訴訟法》第55條規定，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起包括污染環境、侵犯眾多消費者權益之公共利益的公益訴訟，但是對于何為法律規定的機關目前未有法律或司法解釋予以明確界定。然而，在現行《民事訴訟法》、《環境保護法》出臺之前，就有檢察機關提起環境公益訴訟等方面的嘗試。全國人大常委會根據地方積累下來的有關經驗，授權我國13個省市試點由檢察機關提起公益訴訟。最高人民檢察院為此制定試點方案，試點工作到今年7月已經屆滿。試點期間檢察機關提起公益訴訟的案件在試點期間大幅增加，但試點方案對檢察機關提起公益訴訟的規定十分籠統，涉及具體提起公益訴訟程序的內容僅短短200余字。因此，檢察機關提起公益訴訟在操作層面仍缺乏詳細的制度指引，在實踐中對于檢察機關提起公益訴訟主體是否合適、檢察機關參與公益訴訟的身份定位等問題仍存在一定的爭議。筆者謹以此文拋磚引玉，就人民檢察院作為公益訴訟起訴主體的理論與現實進行總結和檢視，從而提出完善該項制度的建設性意見。

一、檢察機關提起公益訴訟的理論基礎

檢察機關提起公益訴訟在我國現行法律法規中缺乏依據，又與傳統的“實體當事人”等傳統理論相悖，其提起公益訴訟需要與時俱進引入有關理論作為支撐。

國家干預理論——與“公眾參與”相得益彰。隨著法治國家建設的進一步完善，公眾的法治素質和意識以及通過法律途徑表達訴求的積極性日益提升。公益訴訟已然成為社會各方利益群體表達其主張和訴求的有效平臺，其在具有法律工具意義的同時又蘊含著重要的政治價值。①但單純依靠公眾參與不可能有效解決公共利益問題，公眾參與缺乏直接的利益動因且公民個人或部分社會組織從組織結構、技術支持、權威性等方面都可能存在缺陷，同時因為訴訟費用等經濟原因公民個人和部分社會組織沒有足夠的力量應對涉及面廣、耗時長的公益訴訟。“國家干預理論”強調國家在涉及環境、不特定多數人利益的公共性問題時，具有積極的管理義務和職責，國家機關要充分運用其經濟、政策、技術等各方面的優勢代表公眾維護公共權益，檢察機關提起公益訴訟即為國家干預原則在通過法律手段維護公共利益方面的典型范例。筆者認為，公眾參與和國家干預并不矛盾，兩者相得益彰，相輔相成，共同構筑多維保護公共利益的格局。

訴訟信托理論——破解“直接利害關系人”對原告主體資格的限制。依傳統的訴訟理論的理解，原告與被告之間應當存在直接的利害關系，而人民檢察院則不可能作為任何公共環境事件或行為的直接受害者或受益者，其作為環境公益訴訟的起訴主體與傳統的訴訟理論相違背。訴訟信托理論的引入能夠有效破解對檢察機關原告主體資格的限制。信托者，顧名思義：以信為基，以利相托。通常在信托的法律語境中，存在三方即委托方、受托方、受益方。以此作為理論范式來論證人民檢察院提起公益訴訟之正當性即為：檢察院以公共利益的化身出現，基于社會契約為社會公眾所托，以己之名，行服務公眾、謀公眾之利之訴訟。

二、檢察院作為公益訴訟起訴主體的域外經驗

檢察機關作為公益訴訟之起訴主體我國有之，凡英美法系諸國亦或大陸法諸國甚至第三世界一些國家皆以此為通例。

美國——聯邦司法部提起公益訴訟。眾所周知，美利堅合眾國是沒有像我國一樣單獨設立檢察機構的，其司法部的職能較中國廣泛的多，其中之一就是將檢察院職能下轄之中，正所謂美國的“大司法部”。美國法典已經明文規定，司法部可以在存在因壟斷行為等損害聯邦利益的行為時以公共利益代表參與訴訟。在聯邦環境保護署采取了民事司法措施后行為人仍然未履行相應義務的，聯邦司法部可以代替聯邦壞境保護署提起訴訟。從而借助司法威懾力促使被訴人與政府達成調解協議或者要求法院作出禁令救濟或民事罰金判決。②

英國——總檢察長提起公益訴訟。在英國提起公益訴訟的主體只能是總檢察長，總檢察長可代表國王自行提起阻卻影響公共利益不當行為的訴訟或對可能存在侵害公共利益之虞的行政行為進行司法審查，亦可在接到公民或社團提出的關涉公益之舉告之后，以己之名行訴訟之權。

德國、法國——檢察機關提起公益訴訟。德國、法國作為典型的大陸法系國家，其民法典、民事訴訟法典均規定了檢察機關可以作為公共利益的代表對重大環境污染、消費者權益等可能影響公共利益或對公共秩序產生損害的案件提起訴訟。

此外，俄羅斯、中國澳門、巴西等國家和地區的法律均賦予檢察機關提起公益訴訟的權利，上述皆可引以為鑒。

三、檢察機關提起公益訴訟實踐中的幾個問題

(一)檢察機關提起公益訴訟的必要性

根據檢察機關提起公益訴訟的試點實踐，檢察機關提起公益訴訟十分必要，2015年7月試點開始至2017年3月底人民法院受理檢察機關提起民事公益訴訟案件34件、行政公益訴訟案件460件，審結67件，受理和審結案件數量均有大幅增長。③檢察機關提起公益訴訟較其他社會組織提起公益訴訟有如下優勢：一是檢察機關有專業的團隊和相關的職權，具有天然的技術優勢，有利于克服公益訴訟舉證難等難題；二是檢察機關可以在一定程度上克服地方保護主義，檢察機關從其規格、級別上講高于同級政府各部門，其職能又相對獨立，因此較一般的社會組織及政府部門而言其抗御地方保護干擾的能力要強。同時各地也通過體制創新，進一步克服地方保護主義。以筆者所在的海南省為例，雖然海南不在此次試點范圍內，但是該省法院環境資源審判已經實現了全省范圍跨區提級集中管轄，相應的公安機關移送審查起訴、檢察機關提起公訴也按照跨區域提級集中管轄的方式進行，上述改革旨在打破固有的行政管轄格局和地方利益格局促進環境資源審判公正，今后檢察機關提起公益訴訟即可循此路徑。

(二)檢察機關在公益訴訟中的職能定位

關于檢察機關在公益訴訟中的職能定位有特殊原告說、公訴人說、公益代表說等多種觀點。筆者更傾向于“公益代表說”，因為基于訴訟信托理論，檢察機關是受社會公眾之托為社會公益以原告之名提起訴訟的，檢察機關就是公共利益的代表或曰代理人。最高人民檢察院制定的檢察機關提起公益訴訟試點方案中明確規定“檢察機關在提起公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。法律規定的機關或者有關組織應當在收到督促或者支持起訴意見書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察機關。”④前述規定的意圖非常明確：檢察院應當在提起公益訴訟時有所擔當，但不能過度參與。檢察機關是法律監督機關，但在公益訴訟中也追求勝訴結果，應與另一方當時人平等視之。如果在公益訴訟中過多以法律監督機關身份出現，難免造成訴訟雙方權利失衡。從目前正在進行的監察委改革中我們不難發現，檢察機關的法律監督職能被進一步弱化，其主司公訴和公益代表訴訟的權力輪廓已經日益清晰，將檢察機關職務犯罪自偵權從其剝離，從一定意義上正是為了避免檢察機關在公訴中仍以法律監督為名將達摩克里斯之劍高懸裁判者頭頂從而影響到裁判公允。因此，在檢察機關提起公益訴訟改革中應順勢而為，不能過多強調其法律監督職能。

(三)檢察機關提起公益訴訟應采用何種立法方式規范

目前，全國人大常委會在試點地區的《授權決定》及最高人民檢察院的《試點方案》對檢察機關提起公益訴訟的規定不夠詳盡，且不屬于高位階立法，其權威性不足。試點結束后如何將試點工作體系化、制度化、規范化是此項試點收官之筆和成果固化的重要內容。筆者認為，對檢察機關提起公益訴訟相關規范的立法應遵循循序漸進的原則。鑒于各地檢察機關提起公益訴訟的實踐經驗尚不夠充足，且相關配套制度也未充分建立，可先行總結試點地區的成功經驗對制度進行細化，以前述細化的方案為藍本比照司法體制改革推進范式將試點范圍擴大到全國范圍，在總結實踐中正反兩個方面的經驗后，采用最高法院和最高檢察院聯合發布司法解釋的方式對改革成果予以固化，并適時在行政訴訟法、民事訴訟法修改時將檢察機關提起公益訴訟的規范化程序規定在基本法律中予以確立。

四、完善檢察機關提起公益訴訟配套制度的幾點建議

環境公益訴訟的推進需要各方力量的整合凝聚，需要各類配套制度的完善，就目前而言筆者認為以下三項配套制度的建立尤為重要。

(一)建立公益訴訟專家庫暨專家法律援助制度

鑒于公益訴訟特別是環境公益訴訟取證難、技術性強，而檢察機關無法同時具備各類專業人才的現實情況。要盡快建立專業種類齊全的公益訴訟專家庫，并可以效仿律師行業的法律援助制度實行公益訴訟專家援助制度，對專家的基本費用可由公益訴訟基金予以支付。通過建立上述配套制度為檢察機關提起公益訴訟提供有力的技術支持。

(二)試行環境資源修復性司法

要不斷拓展環境資源司法方式，可在推進環境公益訴訟中試行環境資源修復性司法，即可以在判令被告人承擔賠償責任或行政責任的同時，限定其在一定時間內補植樹木從事環境公益勞動等生態行為，達到恢復良好生態環境這一環境公益訴訟的終極目標。

(三)建立公益訴訟協調聯動機制

公益訴訟往往涉及面廣、影響力大，從調取證據、損害認定等多個方面具有專業技術性強的特點，同時檢察機關提起公益訴訟也可能遭遇執行難，這將對環境公益訴訟產生極為不利的社會影響。為了實現公益訴訟維護社會公共利益的目標，檢察機關、法院、環保、國土、水利、海洋、工商、工信等部門應當建立互聯互通、信息共享相互協作的聯動機制，提升公益訴訟司法效率和司法公信力，實現公共利益多主體全方位立體保護的效果。

[ 注 釋 ]

①[美]諾內特，塞爾茲尼克.轉變中的法律與社會——邁向回應型法[M].張志銘譯.北京：中國政法大學出版社，1994：107.

②徐卉.通向社會正義之路：公益訴訟理論研究[M].北京：法律出版社，2009.

③魏文超，劉小飛，孫茜.檢察機關提起公益訴訟試點工作若干問題的思考[J].人民司法，2017，5(13)：19.

④檢察機關提起公益訴訟試點方案[EB/OL].www.spp.gov.cn.