業主委員會行政備案行為的司法審查研究

王 鶯

海南大學，海南 海口 570228

一、業主委員會行政備案行為的含義和特征

(一)業主委員會行政備案行為的含義

業主委員會是物業管理區域內小區業主通過召開業主大會投票選舉產生的自治管理組織。業主委員會行政備案行為則是指區、縣人民政府房地產行政主管部門、街道辦事處或鄉鎮人民政府根據業主委員會的申請對業主委員會的組成及成員任期等內容進行備案的行為。業主委員會在備案后則具備合法的主體資格，可以對外從事與物業管理有關的活動，并對全體業主具有約束力。

(二)業主委員會行政備案行為的特征

1.由區、縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府作出

依據《物業管理條例》第十六條規定，有權對業主委員會進行備案的行政主體是區、縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府。這是因為，該行政主體依法對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助，并對業主大會和業主委員會的日常活動進行指導和監督。同時，該行政主體有權責令限期改正或者撤銷業主大會、業主委員會作出的違反法律、法規的決定。綜上，業主委員會從選舉成立到進行日常活動，均是在區、縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府的指導下進行的。

2.須依業主委員會的申請而作出

依據《物業管理條例》第十六條規定，行政機關以業主委員會提出的備案申請，對備案材料進行審查，方能作出業主委員會行政備案行為。業主委員會行政備案行為屬于依申請的行政行為，即行政主體只有在行政相對人提出申請后才能被動實施的行政行為。換言之，備案部門雖對選舉業主委員會給予指導和協助，但并不主動以職權作出業主委員會行政備案行為。

3.確認業主委員會的合法性

依照《業主大會和業主委員會指導規則》第三十四條規定，業主委員會可在行政備案后，憑備案登記表及刻章證明到公安機關辦理刻制印章，并得以正式對外履行職責。業主委員會備案是對業主委員會依法成立、具備主體資格等事實的一種確認，是行政機關對業主委員會進行監督的方式之一，具有賦予業主委員會進行對外活動主體資格的效力。有學者認為，業主委員會備案是一項程序要求，是業主委員會成立后便于行政機關監督管理的一項措施，其對業主委員會的成立并不直接產生法律后果。我對該主張并不認同，業主委員會備案登記雖僅是一項事后監督的行政措施，但其實質上是對業主委員會合法性的認可，使得業主委員會具備唯一性和排他性，即在一定的物業管理區域內，有且僅有一個業主委員會有權從事與物業管理相關的活動，并對業主具有約束力。

二、業主委員會行政備案行為可訴性分析

可訴性，也稱可司法審查性，是指行政主體作出的行政行為在一定條件下可訴諸法院接受司法審查的一種本質屬性。通說認為，我國行政行為可訴性的認定應當依據行政職權標準、訴之利益標準以及行政行為的成熟性標準。行政職權標準是指公民僅能對行政機關行使行政職權過程中的行為提起行政訴訟。業主委員會備案行為系行政主體依法行使職權作出的。訴之利益標準指的是只有當事人的利益受到行政行為的影響才能對該行政行為提起訴訟。依照法律規定，業主委員會一經備案部門依法備案，其作出的決定將對全體業主產生約束力，勢必會對系相對人的利益造成影響。行政行為的成熟性標準是指公民只能對行政機關實施終了的行為起訴。備案部門在對指導、協助設立業主大會和選舉業主委員會以及對業主委員會提交的材料進行審查后，為業主委員會辦理備案手續，系實施終了的行政行為。綜上，業主委員會行政備案行為具有可訴性。

有人認為，業主委員會是由全體業主自主投票選舉產生的，而非因行政主管部門的備案而成立。行政機關對業主委員會的成立過程僅有權進行指導和協助，其根據業主委員會申報作出的登記備案是存檔備查行為，并不會對業主委員會是否成立產生影響。因此，該行為并不具有可訴性。對此，我認為，依照法律規定，行政機關需在審查業主委員會提交業主大會成立和業主委員會選舉的情況、管理規約等相關材料的真實性、合法性后，才可作出備案行為。故業主委員會行政備案行為實際是對業主委員會依法成立并具有對外活動的權利的確認，足以對公民的權利義務產生實際影響，應具有可訴性。

三、業主委員會行政備案行為的適格原告主體

法律規定，有權就業主委員會行政備案提起行政訴訟的主體，應是認為業主委員會行政備案行為侵犯其合法權益的行政行為的相對人或其他與該行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。在司法實踐中，該類行政案件的原告多為物業小區中單個或小部分業主，故個別業主是否具備該類訴訟的原告主體資格成為焦點問題。部分法官認為，業主委員會備案行為針對的是全體業主，業主個人的合法權益應當通過業主大會實現，不能直接對外行使業主委會員的權利，其不能以個人名義代表小區全體業主。因此，業主委員會備案行為業主個人的權利義務之間不具備行政法意義上的利害關系，單個業主或小部分業主不具有針對業主委員會備案行為提起行政訴訟的主體資格。筆者認為，根據法律規定，業主委員會作出的決定和從事的活動對全體業主產生法律效力。業主委員會備案行政行為的相對人為業主委員會，與其存在利害關系的主體系全體業主，而并非業主個人，故單個或部分業主并不當然具備對備案行為提起行政訴訟的原告資格。但，該備案行為系業主委員會得以合法進行活動的前提條件，它使得業主委員會作出的活動對每一位業主產生約束力，業主個人的權利義務因此將可能受到影響。因此，個別業主在充分證明業主委員會備案行為與其存在利害關系的前提下，具有針對該行政行為提起訴訟的原告資格。

四、業主委員會行政備案行為的司法審查強度

法律規定，業主委員會備案行政機關應當在審查業主大會成立和業主委員會選舉的情況、管理規約、業主大會議事規則以及業主大會決定的其他重大事項相關材料后，作出是否予以備案的行政行為。故，備案行政主體對上述材料應采用何種強度進行審查，成為審判實踐中常見的問題。

關于業主委員會備案的審查強度，主要有形式審查說和實質審查說。實質審查說認為，應將備案材料內容的真實性和合法性納入審查范圍。具體而言，是對業主委員會的選舉過程進行全面審查，包括選票的發放是否到位、表決表是否是業主本人或其委托代理人填寫、票數統計是否真實等問題。但我認為，業主委員會的選舉、投票等活動系小區業主的自主管理行為，行政機關對其僅僅是依法進行指導和監督。該立法目的是為了尊重公民自由意志，鼓勵業主自我管理。綜上，業主委員會選舉等相關事實的真實性已超出了行政機關依據物業管理規定進行備案的審查范圍，業主委員會備案的審查強度不宜采用實質審查標準。

形式審查說則認為，應對備案材料是否齊全、是否符合法定形式、內容是否符合法律規定進行審查。具體而言，就是對材料是否齊全以及是否符合法定形式、業主大會成立和業主委員會選舉情況是否符合法律規定、管理規約和業主大會議事規則是否包含法定的內容、業主大會決定的其他重大事項的程序和內容是否合法等進行審查。對上述內容的審查，我認為應當采用“明顯違法”的審查標準，即只有在材料內容明顯違反法律法規的相關規定的情況下，行政主體才可作出不予備案行為，反之，則應予以備案。“明顯違法”的形式審查標準更加符合《物業管理條例》的立法宗旨，既賦予了行政機關通過審查備案申請對業主委員會進行指導規范監督的職責，同時也避免行政機關過多干預業主大會、業主委員會自治管理的責任。

筆者認為，根據“明顯違法”的形式審查標準，法院在審理該類行政案件應當至少對以下兩個方面進行審查：一是業主大會成立和業主委員會選舉情況。需對業主大會的會議形式、業主委員會的選舉程序和結果、業主委員會委員是否具備法定條件、業主委員會委員人數等內容采用明顯違法的標準進行形式審查。二是管理規約和業主大會議事規則。《管理規約》主要是對物業的使用、維護和管理進行規范，并明確業主應當履行的義務以及違反管理規約應當承擔的責任。行政機關在審查備案時應對其是否涵蓋法律規定的基本事項進行審查，且將其內容是否尊重社會公德，是否違反法律、法規或者損害社會公共利益納入審查范圍；《業主大會議事規則》則應當就業主大會的議事方式、表決程序、業主委員會的組成和成員任期等事項作出約定。行政機關應當審查該規則是否就法律規定的基本事項作出規定。《管理規約》和《業主大會議事規則》完全是業主民主自治的內容，對其內容進行審查時應嚴格按照“明顯違法”的標準，即其內容只要不明顯違反法律規定，行政機關就不應進行干涉。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]程磊.業主委員會備案行政訴訟案評析[J].現代物業(上旬刊)，2010(11).

[2]王一青.業主委員會備案制度與主體資格研究[EB/OL].http：//www.docin.con/touch-new/preview-new.do?id=233747246，2016-12-18.

[3]郝明金.行政行為的可訴性研究[M].中國人民公安大學出版社，1995：78.

[4](2010)城行初字第37號案、(2010)三亞行終字第10號案——楊曉文訴三亞市河西區管委會物業管理備案登記案，載于<中國行政審判案例>(第4卷)第122號案例.

[5](2013)雁行初字第00042號案、(2014)西中行終字第00009號案——西安3507社區業主委員會訴魚華寨街道辦、雁塔區住建局履行業主委員會備案法定職責案.

[6]劉建昆.業主訴請撤銷業主委員會本案的處理[EB/OL].http：//www.dffyw.com/difashijian/sw/201703/42210.html，2016-12-18.

[7](2017)瓊0107行初20號案、(2017)瓊01行終212號案——甘志勇訴海口市瓊山區鳳翔街道辦事處、第三人教師佳園小區第一屆業主委員會撤銷備案糾紛案.

[8]周華.對業主委員會備案的司法審查[J].人民司法，2009(20).