淺析從“行政行為”概念到“行政過程”概念的演變

顏薇炘

廣州大學(xué)，廣東 廣州 510006

我國行政法律體系的建設(shè)，借鑒了很多大陸法系行政行為概念等方面的內(nèi)容，比如《行政許可法》、《行政處罰法》等。但隨著市場(chǎng)多元化的發(fā)展，行政手段也向多元化方向發(fā)展，難以規(guī)范行政部門的行政行為。因此，需要立足于行政過程論視角，認(rèn)識(shí)到行政過程的重要性，以拓展行政法學(xué)的價(jià)值。

一、“行政行為”概念及其特性

(一)行政行為概念

行政行為這一概念最早產(chǎn)生于19世紀(jì)后期，在歐洲等國中得到了廣泛的應(yīng)用，此時(shí)的行政法學(xué)與民法學(xué)中的概念進(jìn)行了融合，可對(duì)行政機(jī)關(guān)的實(shí)際行為進(jìn)行統(tǒng)一把握。由此可知，行政行為具有公法性特點(diǎn)，并要與民法相適應(yīng)。同時(shí)，在傳統(tǒng)行政法中，在概念建設(shè)上融合了很多理論內(nèi)容，包括效力論、瑕疵論、定型化等，并在發(fā)展中逐漸成為了行政法學(xué)中的核心內(nèi)容。要求行政部門要按照這些理論及法律內(nèi)容來正確行使行政行為，若行政部門存在違法問題時(shí)，也需要對(duì)其行政行為的違法性進(jìn)行認(rèn)定，從而進(jìn)行撤銷。

行政法學(xué)中推行行政行為概念具有十分重要的意義，例如，一是，行政行為概念的出現(xiàn)，使得行政法學(xué)逐漸演變?yōu)橐环N獨(dú)立的私法，促使行政部門成為獨(dú)立的法學(xué)部門，并針對(duì)相對(duì)人來行駛相應(yīng)的權(quán)力。因此，行政行為相比于私法來說，更具備權(quán)力性。二是，當(dāng)行政部門正常進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)，可利用行政行為的概念來考察行政活動(dòng)的合法性，并通過法律體系來約束行政活動(dòng)的內(nèi)容、要求等。三是，行政行為是行政法學(xué)中的核心內(nèi)容，對(duì)行政法學(xué)的構(gòu)建以及完善有重要的意義，從而建設(shè)更多的法律內(nèi)容。比如《行政行為法》、《行政組織法》、《行政程序法》等，可實(shí)現(xiàn)行政法學(xué)內(nèi)部之間的有機(jī)連接。四是，行政行為概念為行政訴訟提供了必要的基礎(chǔ)，有利于相對(duì)人對(duì)行政行為存在的問題進(jìn)行訴訟，由司法機(jī)關(guān)根據(jù)訴訟結(jié)果來判定行政無效[1]。

(二)行政行為特點(diǎn)

行政行為具有明顯的“過程性”特點(diǎn)，并在時(shí)間、空間上得以延續(xù)。主要包括以下幾個(gè)過程：第一，行政部門在進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)，需要先對(duì)行政目標(biāo)進(jìn)行確定；第二，一旦目標(biāo)確定后，需要根據(jù)目標(biāo)的有關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查、分析；第三，當(dāng)準(zhǔn)備工作做好之后，需要擬定行政方案，并制定相應(yīng)的行政決策；第四，對(duì)行政方案進(jìn)行探討，確定其可行性，從而選擇最優(yōu)方案；第五，需要根據(jù)方案制定相應(yīng)的計(jì)劃、方法；第六，制定監(jiān)督管理體制，監(jiān)管行政行為；第七，做好信息反饋工作，根據(jù)實(shí)際情況來調(diào)整方案；第八，對(duì)調(diào)整后的方案進(jìn)行執(zhí)行，并做好再次反饋的準(zhǔn)備。雖然行政過程比較復(fù)雜、內(nèi)容較多，但行政目的是唯一的，需要將各個(gè)行為過程組成關(guān)聯(lián)性，確保行政活動(dòng)順利進(jìn)行。

二、行政行為概念存在的缺陷

傳統(tǒng)行政法學(xué)中，對(duì)行政行為進(jìn)行了明確的規(guī)定，使得行政行為的概念受到了限制，難以滿足現(xiàn)代行政活動(dòng)的需要，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是，傳統(tǒng)的行政法學(xué)中，只是對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行了規(guī)定，并沒有將行政行為的概念進(jìn)行延伸。隨著行政領(lǐng)域的拓展，尤其是復(fù)合型行政行為的出現(xiàn)，使得傳統(tǒng)行政行為的功能、作用受到了限制，容易出現(xiàn)行政分歧。二是，傳統(tǒng)的行政法學(xué)注重結(jié)果性評(píng)價(jià)，僅對(duì)行政結(jié)果進(jìn)行考察，忽略了各個(gè)行為之間的聯(lián)系，使得考察結(jié)果存在片面性。

近些年來，我國法學(xué)學(xué)者為了解決行為行為概念上的缺陷，提出了很多種解決辦法。其中，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)縮小性行政行為內(nèi)涵，以擴(kuò)大行政行為概念的延伸，促使行政行為概念向“開放性”方向發(fā)展。這種理念存在很多的不足，過于開放的行政行為，會(huì)弱化其原有的法律特點(diǎn)，使其概念穩(wěn)定性受到了影響，甚至?xí)鹦姓▽W(xué)與其他法律之間的混亂。還有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有的行政行為概念存在很多的不足，應(yīng)用其他概念來補(bǔ)充或取代現(xiàn)有概念，如“行政執(zhí)法”、“行政處分”、“非強(qiáng)制行政行為”等。由于這些概念的內(nèi)涵比較少，缺少法律特性，也缺少足夠的理論支撐，并不能解決行政行為考察方面的問題[2]。

三、行政法中“行政過程”概念的導(dǎo)入

為了解決傳統(tǒng)行政行為概念存在的缺陷問題，國際上很多行政學(xué)專家認(rèn)識(shí)到了行政過程的重要性，認(rèn)為應(yīng)將“行政過程”導(dǎo)入到行政法學(xué)中。對(duì)于一些缺少特別意義的概念，可用“形成過程”來取代原有的法學(xué)名詞。這種理論也存在一定的片面性內(nèi)容，在最初階段并沒有被法學(xué)界所接受。但隨著行政活動(dòng)多元化的發(fā)展，使得法學(xué)界重新對(duì)“行政過程”理念進(jìn)行了研究。如日本的行政法中，將“行政過程”作為了其中一

個(gè)標(biāo)題，使得行政過程的地位得到了提高。但日本僅是采用了“行政過程”這一用語，并沒有改變行政行為原有的概念。與此同時(shí)，我國學(xué)者在“行政過程”研究方面，認(rèn)為應(yīng)將行政過程作為行政法學(xué)中部分內(nèi)容的標(biāo)題，但也沒有涉及到過程性內(nèi)容。由此可知，國內(nèi)外學(xué)者僅是對(duì)行為過程這一用語進(jìn)行了研究，并沒有掌握“行為過程”概念的實(shí)質(zhì)，使得導(dǎo)入效果受到了影響。

基于上述研究，筆者認(rèn)為，行政法中“行政過程”概念的導(dǎo)入，應(yīng)以過程論視角來進(jìn)行研究，以闡述“行為過程”概念的特征及內(nèi)涵，從而彌補(bǔ)“行政行為”概念存在的不足。實(shí)際上，行政過程是在法律性或非法律性作用下，將行政作用進(jìn)行連鎖組合的過程。主要是因?yàn)樾姓块T在進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)，需要制定一系列的實(shí)施連續(xù)性過程，并根據(jù)具體環(huán)節(jié)來進(jìn)行分段實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)行政目的。因此，行政主體在時(shí)間、空間上的行為，構(gòu)成了“行政過程”這一概念。由此可知，行政過程具有目的性、主體性、過程性、關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)，需要將這些要素進(jìn)行整合，有利于管控行政過程、指導(dǎo)行政結(jié)果[3]。

根據(jù)上述分析可知，“行政行為”概念與“行政過程”概念具有明顯的聯(lián)系，在其演變過程中，將行政行為作為了行政過程的重要組成部分，二者之間有一定的差異。例如，首先，行政過程所包含的內(nèi)容比較多，行政行為只是眾多行為形式之一，還有事實(shí)行為等方面的內(nèi)容。其次，二者主體內(nèi)容不同，行政過程主體包括行政主體、相對(duì)人、第三人等，而行政行為主體只能是行政主體。最后，行政行為是靜態(tài)、定向的考察模式，而行政過程具有動(dòng)態(tài)性考察特點(diǎn)，既要考察單一行為之間的關(guān)聯(lián)性，又要考慮各行為之間的整體性與合法性。

四、結(jié)語

傳統(tǒng)行政法學(xué)中，對(duì)“行政行為”概念有特定的要求，在實(shí)際實(shí)施中存在很多的缺陷問題，難以滿足現(xiàn)代行政的需要。因此，行政法學(xué)學(xué)者應(yīng)對(duì)現(xiàn)代行政過程進(jìn)行分析，正確了解其價(jià)值和特點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)“行政行為”概念到“行政過程”概念的演變，從而保障行政過程的規(guī)范性以及行政結(jié)果的準(zhǔn)確性。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]陸歡歡，胡溢武.治理現(xiàn)代化背景下行政法治模式——行政參與問題研究[J].理論建設(shè)，2017(04)：73-80.

[2]江利紅.行政過程的階段性法律構(gòu)造分析——從行政過程論的視角出發(fā)[J].政治與法律，2013(01)：140-154.

[3]江利紅.論行政法學(xué)中“行政過程”概念的導(dǎo)入——從“行政行為”到“行政過程”[J].政治與法律，2012(03)：79-90.