中美環境影響評價的公眾參與程序比較研究

徐 寧

昆明理工大學，云南 昆明 650500

一、環境影響評價制度的概述

環境影響評價制度，是指國家以法律規范的形式對環境影響評價項目進行規制，減少環評項目對環境影響的一項制度。該制度以法律的形式確定了主體、對象、編制和審批環境影響報告書、登記表等內容，并以強制執行力作為保障，違反該制度規定就應當承擔相應的責任。通過上述闡述可以看出，環境影響評價制度具有法定化、程序化的特征。在具體的實施過程中，為了避免該制度的濫用，就應當以法定形式保障公民參與度，從而提升公眾參與的有效性。

二、公眾參與程序存在的問題

(一)缺少具體規定

在我國頒布的《環境保護法》和其他環境單行法中，都是零散的規定了環境影響評價制度，不僅沒有規定公眾參與的相關程序，更沒有保障主體資格和權益的相關規定，整體上看系統性不強。在《環境影響評價法》中，第5條、第11條也只是概括性的規定了環評制度，而且僅有的公眾參與程序規定略顯籠統，缺乏實際操作性。而近年來出臺的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾參與程序作出了進一步的細化規定，誰可作為公眾參與主體、參與的階段、參與的方式等都作了具體的規定。但是，由于環境影響評價制度在頂層設計存在的缺陷和不到位，所以我國必須要提高環評公眾參與的有效性。

(二)缺乏有效性

第一，我國出臺的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾參與的人員做出了規定，在一定程度上考慮到了人員的專業性，讓具有一定知識、背景的專家和公眾參與到環境影響評價當中。但是，該《辦法》沒有充分考慮到利害關系人的作用，缺少利害關系人的參與，專家學者往往只是從宏觀上提出建議，不能真正起到監督、建議的作用。因此，該《辦法》規定的公眾參與程序的有效性有待完善。第二，我國的環評技術規范沒有根據不同項目類型、規模、復雜程度等因素確定適當的公眾參與人員。也就導致了公眾的態度差別很大，缺少公眾參與的積極性。

(三)參與形式單一

在實踐中，環境影響評價的公眾參與途徑少、渠道不通暢。目前已經生效的相關環境影響評價法律法規僅規定了三種參與形式：調查問卷、論證會和聽證會。可以發現參與的形式比較單一，而且只有少數的環評項目才會召開的論證會和聽證會，其有效性也值得商榷；多數環評項目以問卷調查的方式進行，這其中有些調查內容設置過于簡易，公眾參與有效性較低；有些調查內容技術術語多，使公眾難以理解，不具有針對性。因此，在公眾參與的途徑本來就少的情況下，加上參與的有效性低，使公眾意見對環境影響評價的作用微乎其微。

三、中美環評公眾參與程序比較及啟示

(一)美國

美國《環境政策法》中明確規定了環境影響評價公眾參與的程序，“環境影響評價在審查、審批等各個階段都應當廣泛征求相關機構、部門、地方政府的意見。”此后，美國出臺的《關于實施國家環境政策法程序的條例》又作了進一步的細化規定，包括參與哪幾個階段、參與范圍的上下限、參與效果的現實性以及參與的中止等規定。

美國規定了多種公眾參與方式。第一，有環境影響評價報告書公開權利的行政機關，應當在當地的權威媒體上公布報告書，如《聯邦公報》。另外還可以通過發送郵件、提供公眾自由查閱、復制等方式進行公開，任何公眾在知悉報告書之日起45日內，都有權向相關部門提出自己的建議。第二，召開范圍界定、公共、聽證等會議，在上述會議中公眾可以自由發表自己的觀點，與決策者觀點相互印證，形成群策群力的公眾參與機制。第三，任何公民對環境影響評價的充分性產生了質疑，都可以要求主管機關就公眾意見做出答復，相關意見應當附具在環境影響評價報告附錄中。

(二)中國

根據《環境影響評價公眾參與暫行辦法》的規定，在建設項目和專項規劃環境影響評價草案報送審批之前，應當舉行論證會、聽證會，并廣泛的聽取相關專家學者、受影響的單位和公眾對規劃環境影響評價草案的建議。然后，在報送環保部門審批的環評報告書中附具采納的公眾意見或者不予采納的情況說明。環境行政主管部門收到報送的材料后，應當組織相關的專家和學者對建設項目、專項規劃環境影響報告書提出審查意見，在審查過程中，應當對編制機關采納的公眾建議作出處理，最后報送審批機關。上述為我國關于環境影響評價公眾參與的程序規定，可以看出，公眾只有在編制環境影響評價報告書草案這一階段中，發表自己的建議。在此后的階段中，都是有關機關對第一階段的意見進行處理，公眾卻沒有參與權限。因此，這作為我國環境影響評價公眾參與的一個弊端。

(三)啟示

綜上所述，美國公眾參與環境影響評價的范圍更寬泛，讓公眾最大自由地與機關合作，共同決定規劃對環境的影響的程度。行政機關和公眾互動的功能有利于“向公眾傳達信息”；反之，從公眾中獲取信息改善規劃。從目前來看，我國環評公眾參與程序發展時間短，公眾介入范圍小，征求公眾意見往往出于形勢需要。而《環境影響評價公眾參與暫行辦法》有公眾參與程序的相關規定，但是其規定仍然不夠具體，而且效力位階較低。因此，美國環評制度公眾參與程序比中國更加完善。但是也應當看到我國公眾參與程序的亮點，區分了專家和普通公眾，這種情況下，能夠充分發揮專業性和社會實踐性；受建設項目影響的公民、法人或其他組織代表均可參與，主體范圍擴大是公眾參與的重要保障。

四、公眾參與程序的完善建議

(一)建立法律保障機制

2016年，我國新修訂的《環境影響評價法》并沒有針對公眾參與的權利受到侵害之后，如何進行救濟作出規定；對建設項目環境影響評價書的制定違反公眾參與程序的，對專項規劃環境影響評價需要聽取專家、單位和公眾意見的而沒有聽取，沒有規定相應的處罰措施。這樣就會使公眾參與程序受到破壞，嚴重影響環境影響評價公眾參與的有效性。從立法完善角度來講，建議不斷完善環境影響評價相關法律，從擴大參與主體范圍，增加公眾參與方式、拓展參與階段等角度來完善法律；而且應當針對相關規劃部門未依法組織公眾參與、未依法考慮公眾意見的行為，在相關法律法規中增加處罰條款，并確保執行力度，使該制度真正落到實處。從司法角度來講，結合環境影響評價公眾參與現狀，實踐中應當在《環境影響評價法》等法律法規以及行政訴訟、民事訴訟等法律法規中，規定公民在公眾參與權被侵害后，可以通過訴訟程序來保障權利。從行政執法角度來講，行政執法機關應當保障公眾的環境信息知情權等權利，只有保障公眾能夠獲得真實信息，才能使公眾參與程序順暢運行，從而為公眾參與權的實現創造良好的制度氛圍。

(二)促進主體的多元化

公眾參與主體的多元化是指放寬主體參與資格限制以及降低參與門檻，使盡量多的主體參與到環境影響評價當中。但是，從我國目前生效的關于環境影響評價制度的法律法規來看，只有三類主體可以以適當方式參與，包括相關領域的專家、受環評項目影響的單位和公民個人。而一些致力于環境保護的組織、環保志愿者等無法參與到環境影響評價中，參與主體范圍可謂相當狹窄。

我國新修訂的《環境影響評價法》在第5條對環評公正參與程序進行了規定，受環評項目影響的有關單位和公民以及相關領域專家可以以適當方式參加。雖然，該法是關于環評制度的最重要的法律規范，但只是概括性的規定了誰可以作為參與主體。筆者認為，可以以《環境影響評價法》的規定為基礎，出臺相應的立法解釋或者行政法規，這些立法解釋就應當根據當前狀況，放寬參與主體的資格限制、降低公眾參與的門檻，特別強調參與主體的多元化，而且要切實保障公眾參與環境影響評價的權利。只有參與主體實現了多元化，公眾參與程序才能更順暢的運行。

(三)建立有效的責任追究機制

環境影響評價公眾參與的落實，不僅需要法律保障機制，有效的責任追究機制也至關重要。相關的法律法規應當為環境評價制度的公眾參與提供行政和司法上的保障，確保公眾參與得到落實。同時責任追究機制也應當發揮作用，在建設項目、專項規劃環評中違反公眾參與的程序時，應當給予相應的處罰；如果在事后發現違反該程序，也應當依法追究直接負責的主管人員和直接負責人的責任，并同時追究單位的相關責任。我國《環境保護法》中已經規定了民事和行政環境公益訴訟，隨著主體范圍的不斷擴大，公民環境訴權將會得到更有效的保障。也因此，使得公眾能夠更加有效的維護自身的環境權益，從而確保公眾參與的權利得以實現。

五、結語

如今，環境影響評價制度越來越受到重視。無論何種企業，只要能對環境產生影響，都要進行環境影響評價才能投入生產運營。通過上述分析，我們可以看到在主體資格、法律保障等方面，我國還存在不足，需借鑒美國經驗，完善我國該制度。具體來說，應當在《環境影響評價法》的基礎上，細化公眾參與階段，擴大參與范圍、增加參與主體、延長參與時間等，避免環評公眾參與流于形式。針對沒有根據程序進行環境影響公眾參與的規劃實施處罰，切實保障公眾參與，使公眾真正能夠對環境影響評價的實施產生影響。