進一步完善地方立法程序深入推進少數民族自治區地方立法科學化、民主化
——以內蒙古自治區為例

楊宇燁

內蒙古警察職業學院，內蒙古 呼和浩特 010050

地方立法是中國特色社會主義法律體系中的重要組成部分，地方立法程序的設計與實現直接關系著地方立法的水平，進而對我國法治化、民主化進程產生一定的影響。整體而言，我國地方立法程序仍處于探索完善階段，隨著我國經濟、政治體制改革的進一步深化，少數民族自治地區也出現了新的區情，地方立法程序面臨著新問題、新形勢，從完善民族自治區立法程序入手，是推進自治區地方立法的科學化、民主化的重要舉措，也是完善中國特色社會主義法律體系的必經之路。

一、重視地方立法工作，充分發揮地方性法規的重要作用

黨的十八以來，以習近平同志為核心的黨中央對全面依法治國、對立法工作做出了重要論述和指示，明確指出：“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。”重視地方立法工作，充分發揮地方性法規的重要作用是當前我區建設中國特色社會主義法律體系的首要任務。作為民族自治地區，與一般性省份相比，內蒙古自治區立法程序屬于特殊性地方立法，國家賦予了自治地方更大的自治權但立法程序也更為嚴格。截止到2017年9月份，內蒙古自治區及常委會共計制定有效地方性法規182件，批準市級地方性法規共計136件，批準三個自治旗現行自治條例和單行條例共計39件。這些地方性法規、條例的制定，是內蒙古自治區人大及常委會全面貫徹黨中央和自治區黨委的決策部署的重要體現，是在依法治國框架下和確保國家法制統一的基礎上，自治區人大及常委會緊密結合自治區實際情況，對自治區經濟社會的繁榮發展發揮了重要的作用，為完善和發展中國特色社會主義法律體系做出了積極的貢獻。

二、地方立法應當遵循的基本原則

(一)堅持黨的領導，把握好地方立法工作的政治方向

立法工作是全面推進依法治國、持續推進特色社會主義法治改革的必要手段，要實現這一目標必須堅持黨的領導，我國憲法規定：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”，因此，地方立法機關必須在黨的領導下開展立法工作，并將堅持黨的領導作為地方立法工作的首要原則，要通過地方立法保障黨的路線、方針、政策在自治區得到全面貫徹，要保證自治區的地方立法始終與自治區黨委的總體工作部署相統一。立法中出現的重大問題要通過自治區黨委審議，將堅持黨的領導貫穿于立法工作各個環節，確保內蒙古自治區政治方向的正確性。

(二)維護國家法制統一，保證地方立法依法立法

地方立法工作應與我國法律體系保持高度一致，始終以維護國家法制統一為基本前提，遵循立法規律，保證地方立法的合法性。一是要做到不越權。嚴格按照我國《憲法》、《立法法》等法律規定的權限和要求制定地方性法規和單行條例，尤其是設區的市僅能規定城鄉建設與管理、環境保護等方面內容，不能任意擴大范圍；二是要做到不抵觸。地方立法要將與上位法不抵觸作為立法工作的重點去審查，通過對立法程序的全過程進行監督審核保證地方立法與憲法、法律、行政法規相沖突；三是要做到相協調。要在保證前兩點實現的前提下注意保持地方性法規與部門規章相銜接，自治區本級法規之間相協調，避免內部規定或同級規定不一致的情形出現。

三、從立法程序入手，探索地方立法科學化、民主化的新途徑

從立法程序上，可將地方立法劃分法案提出、審議、表決和公布四個階段，自治區與地方立法程序的不同主要體現在立法程序的次序、步驟、方法上，自治區立法程序可分為提案、審議、表決、報批和公布程序，是地方立法程序的重要體現，同時也是評價地方立法程序是否合法、合理的基本標準之一。在此基礎上進一步完善自治區立法程序，是在自治區的地方立法活動過程中，提案程序、審議程序、表決程序、報批程序、公布程序等是地方立法程序的集中體現，這些法定的次序、步驟、方法是評價地方立法合法性、合理性的基本標準之一。因此，新時期背景下，進一步完善自治區地方立法程序，是實現地方立法科學化、民主化的有效途徑。

(一)科學設置地方立法程序，規范和保障地方立法工作在法制軌道內運行

2014年，十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中明確指出“制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障”。從這方面來說，立法程序就是社會主義民主政治在立法工作中的具體體現，其審議、表決程序很大程度上彰顯了我國法律制定的民主性，地方立法是否民主、科學很大程度上取決于立法程序。因此，通過制度的形式將民主立法、科學立法的立法理念落實、貫穿到地方立法程序全過程，是保障地方立法工作在法治軌道內運行的理論依據。而從內蒙古自治區立法工作實際來說，加強黨對自治區立法工作的領導，充分發揮人大及常委會的主導作用，通過人大對立法組織的協調和指導，不斷健全立法機構主導、社會各方面積極參與的立法途徑，是新時期自治區地方立法規范化、科學化的重要發展，因此，應進一步完善自治區立法起草、論證、協調、審議程序，為自治區立法工作規范化提供基礎和保障。

(二)加強地方立法程序關鍵環節管理，細化立法審議程序

立法審議程序作為地方立法程序的關鍵環節，直接關系到地方立法的質量，進而影響地方法律、法規的可操作性。因此，在地方性法規、自治條例制定過程中，首先應細化立法審議程序，確保人大及常委會在立法審議中充分發揮其主導作用。

內蒙古自治區在2016年新修訂的《立法條例》明確指出：結合地方立法實踐經驗，給予地方立法充足的時間，滿足立法調研、論證、評估和修改等環節時間要求，使立法在提案前就經過充分論證，其中的“兩審三通過”對地方性法規制定提出了相關要求，即地方性法規在兩次常委會審議通過后，方可在下次常委會會議上交付表決，從而細化了立法審議的主體。《立法條例》的修訂對立法程序的產生積極的作用，一方面，成熟的地方性法規草案可以在二次常委會審議后交付表決；另一方面，針對在第二次常委會審議后仍存在爭議的地方性法規草案，可以在下一次常委會會議交付表決，以便于人大及常委會就爭議進行進一步論證和調研，從而確保了地方性法規草案質量。在加強地方立法程序關鍵環節管理的基礎上，應進一步細化審議程序，明確人大有關委員會、常委會會議和法制委員會的審議分工，充分發揮專業優勢，并結合人大法制委員會統一審議的統一功能，統籌、協調好“專”與“統”之間的關系。

(三)創新立法論證工作方法，保障地方立法程序的民主化

進一步通過完善立法的論證和聽證機制，健全公開征求意見制度，是提高地方立法科學性和民主性的行之有效的方法。在立法的過程中通過立法論證會、聽證會等多種形式，廣泛收集、聽取有關專家、部門和人大代表的意見和建議，使立法的過程公開透明，廣大民眾真正參與到立法中來。通過多種渠道向社會公布法規草案的內容，創新發布平臺和發布方式，如利用微信、微博、廣播電視等媒介廣泛征集意見，對于征集到的意見要及時反饋，對采納情況向社會公布。論證、聽證會要涉及不同層次、不同文化背景、不同利益訴求的群眾，對論證會、聽證會的情況及時向社會通報，使立法程序進一步實現民主化。

(四)完善立法的評估與評價制度，進一步實現立法程序科學化

地方性法規及單行條例在交付審議前經過評估，并在審議通過后進行有關評價，盡可能地提高立法質量，進一步提高地方性法規的可操作性和可執行性，這也是在現階段推動我國法治化進程、實現民主立法、科學立法的重要途徑。內蒙古自治區地方立法也做出了一些嘗試。以2014年自治區頒布的《食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》和《人大常委會詢問和質詢的規定》首次采用了法規出臺前開展評估的方式，并在后續法規制定中全面推廣實施，要將這樣的做法進行推廣，取得了良好的實踐效果，有效提高了自治區地方性法規的科學性和民主性。同時，對擬提請常委會審議通過的地方性法規，在審議結果報告提出前，可就法規的可操作性、執行性、實效性和社會可能出現的反應等問題進行綜合性評估，從而提高地方性立法的科學性。2014年，自治區人大委員會首次對《內蒙古自治區農村牧區飲用水供水條例》進行立法后評價，其中自治區人大常委會法制工作委員會委托內蒙古地方立法研究中心對《內蒙古自治區農村牧區飲用水供水條例》進行的立法后評估是自治區首次委托第三方開展立法后評價的成功案例。第三方機構對已經出臺并實施的地方性法規進行綜合性評價，通過分析其可操作性、執行有效性等，對地方性法規立法做出客觀地評價，分析其執行過程中存在的不足與缺陷，從而為后續法規修訂和完善提供參與依據。這樣的立法后評價，使立法程序更具科學性。

民族自治地區的自治立法是貫徹落實我國《民族區域自治法》的重要一步，涉及各民族務實發展的法律和政策支持。在全面推進法治化進程的背景下，提高地方立法質量，規范立法程序，是實現地方立法民主、科學化的重要途徑，這就需要地方人大及常委會尊重地方立法規律，在規范立法程序的基礎上，從少數民族自治區的實際情況出發，以民族發展為宗旨，在保障自治區立法可操作、執行有效性的前提下，將地方性法規作為我國特色社會主義法律體系的重要補充，切實提高民族地區綜合治理水平，為我國社會穩定、經濟發展與民族團結做出新的貢獻。