新形勢下鄉鎮檢察室發展路徑思考

趙培珪

重慶市酉陽縣人民檢察院，重慶 409800

檢察機關作為國家法律監督機關，在依法治國進程和創新社會管理中發揮著特殊作用、擔負著重要使命。根據最高檢的部署要求，各地檢察機關積極探索設立派出鄉鎮檢察室，為服務經濟發展、推進平安建設、強化基層監督等方面起到了很好的效果。目前鄉鎮檢察室在適合新時代工作的新要求、群眾的新期待中，也存在一些問題和不足，本文以重慶市某縣為例，對檢察室如何發展作一探討。

一、派出檢察室發展存在的問題和不足

(一)設置鄉鎮檢察室認識不到位

部分基層干部和少數干警對設置派出檢察室認識不到位，重視不足。有的鄉鎮干部認為，檢察機關設置基層檢察室從無到有、從有到無，現在又重新設置鄉鎮檢察室，對檢察室的生命周期不看好，持懷疑態度。有的群眾認為，檢察機關就是打擊違法犯罪分子，自己是守法公民，和自己掛不上鉤離得很遠，設置鄉鎮檢察室對自己影響不大，沒有什么好處。有的群眾對檢察室不了解，曉度率低，有的群眾習慣性的找上級機關，認為基層檢察室解決不了實際問題。少數干警認為，檢察室就是搞搞法制宣傳，發發傳單、走訪下群眾，收集摸排的一些線索自己也不能獨立辦理，又沒有考核項目，對全院整體績效評價沒有貢獻率，作用不大，可有可無；同時，在人手本身緊張的情況下，設置鄉鎮檢察室勢必分散了辦案力量，對主業工作是一種牽絆。

(二)檢察室法律地位不明確

目前，設置鄉鎮檢察室其主要依據是最高檢制定的《人民檢察院鄉(鎮)檢察室工作條例》，從《憲法》和《人民檢察院組織法》中，對鄉鎮檢察室的設置沒有明確定位。唯一相關聯的規定只有《人民檢察院組織法》第二條，“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區、農墾區、林區等區域設置人民檢察院，作為派出機構”。條文中“根據工作需要”和“等”的字眼，就廣義上的解釋，為設立鄉鎮檢察室預留了法律空間，但該規定在肯定列舉的地域范圍中沒有鄉鎮，而且經批準設置的是人民檢察院不是檢察室。

(三)檢察室工作職能不突出

鄉鎮檢察室作為檢察機關設置在鄉鎮的派出機構，其職責是履行憲法和法律賦予的法律監督職能。最高檢《人民檢察院鄉(鎮)檢察室工作條例》和《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》，都明確了派出檢察室的職責任務，市院印發的《重慶市檢察機關派出基層檢察室工作規則(試行)》和《重慶市檢察機關派出基層檢察室管理辦法(試行)》，對派出基層檢察室職責進行了細化。無論是最高檢的《條例》和《意見》，還是市院的《規則》和《辦法》，對檢察室的職責定位仍不夠全面具體，規定的履職范圍也比較原則，操作性不強，且大多職責也是案件最前端工作，如對“兩所一庭”的監督，僅僅對派出所監督有市檢察院和市公安局會簽的《關于派出基層檢察室開展對公安派出所刑事執法監督協作工作的意見》為指導，對法庭、司法所的監督，沒有形成協作機制，不能切實履行法律監督職責。由于職能定位不突出，協作機制不完善，導致檢察室的工作側重點各有千秋，有的打造為辦案型檢察室，突出辦理批捕、起訴案件；有的打造為服務型檢察室，側重于接待當事人申訴控告，法律宣傳和化解矛盾糾份，為業務部門提供案件線索；有的打造為全能型檢察室，既開展法律服務，維護穩定，又獨立辦理批捕起訴案件，黨委政府交辦的事也做，導致工作成效不明顯、亮點不突出，最終什么事也沒有做好。

(四)檢察室運行模式不統一

探索設置鄉鎮檢察室是最高檢作出的重大決策部署，各個地方行動不一，以重慶為例，多的區縣設置了4個檢察室，少的1個甚至沒有。有的迫于上級壓力，在決策前缺乏必要的調查論證，急功近利，盲目跟風，存在一哄而上，搞一刀切的情況。機構編制不一，地位尷尬。有的沒有行政級別和固定編制，如籌建的龔灘檢察室；有的批復了機構級別，但沒有人員編制，如運行的龍潭檢察室。辦公場所不一，形式各樣。在辦公場地來源上，有的由當地政府提供，有的租用辦公用房，有的自建解決辦公用房；在辦公用房面積上，有的僅有20平方米，有的達6000余平方米，差距較大。人員配備不一，隨意性大。在人員配備的形式上，有的明確正式干警，實行定點+巡回的方式，長期駐點蹲守辦公；有的安排正式干警“客串”，逢鄉鎮趕集或重大活動定期辦公，平時由聘請的文員駐守；有的身兼數職，有工作安排便駐室辦公。在人員配備的數量上，有的只有1名正式干警，有的達32人。在人員配備的結構上，有的均為老同志，年齡結構老化，有的將檢察室作為解決職級待遇或“甩包袱”的地方；有的法律專業比例較低，有的缺乏業務工作經驗。工作職責不一，監督乏力。沒有承辦具體案件的檢察室，既使通過座談交流、列席庭審、查閱案卷等形式，也很難深入其中發現監督線索，法庭、派出所和司法所多是疲于應對，監督游離于表面，形成“虛化”。有的檢察室承辦批捕起訴案件，能從辦案中發現監督線索，更重要的是，通過辦案讓監督手段更具剛性。

二、鄉鎮檢察室發展的對策建議

(一)提高設置派出檢察室重要意義的認識

一是踐行以人民為中心發展理念的重要舉措。習近平總書記強調，時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人。要堅持以最廣大人民根本利益為檢察工作的最高標準，堅持把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，以人民為中心想問題、作決策、抓工作，維護好、實現好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，是檢察機關一切工作的出發點和落腳點。雖然近年來檢察機關的法律監督能力不斷提升，服務基層群眾的舉措不斷豐富、形式不斷多樣，但面對基層工作的新形式、群眾的新期待，檢察工作尚不能完全滿足群眾日益增強的法治需求。適時建設鄉鎮檢察室，在檢察機關與基層群眾之間架起一座橋梁，通過與基層群眾“零距離”、面對面的接觸，發揮檢察室貼近基層、貼近群眾的作用，打造老百姓家門口的“檢察院”，使檢察專業化與群眾路線更好地結合，讓更多的群眾聽到檢察聲音、感受檢察服務。二是推動鄉村振興戰略實施的直接體現。習近平總書記強調，基礎不牢，地動山搖。實施鄉村振興戰略，實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，關鍵和基礎在農民農村農業。設置鄉鎮檢察室，更有利于收集基層信息、強化基層監督，打擊危害農村穩定、破壞農業生產和侵害農民利益的犯罪；有利于強化對農村土地承包、適度規模經營等民事行政訴訟的法律監督；有利于開展對破壞生態環境和危害食藥品安全提起公益訴訟。同時，還可以結合辦案助推鄉村治理體系建設。三是完善基層政法組織體系的現實需要。我國設置了五級組織構架的黨政體制，在相應層級分別設置了行政機關和審判機關，而檢察機關只設置到縣一級。目前，公安派出所、司法所均形成了“一鄉一所”的建設模式，法院也在鄉鎮建設了片區法庭，只有檢察機關仍在探索性的建設鄉鎮檢察室，造成檢察機關對鄉鎮基層政權的運行和執法司法活動缺乏強有力的法律監督。設置鄉鎮檢察室，使其與人民法庭、公安派出所、鄉鎮司法所共同組成完備的基層政法組織體系，更好發揮基層司法機構整體效能，進一步促進依法行政和構建公正高效權威的社會主義司法制度。

(二)明晰管理模式強化組織保障

一是進一步明確鄉鎮檢察室的法律地位。建議提請修改《人民檢察院組織法》，將鄉鎮檢察室寫入檢察院組織法，明確在鄉鎮設置檢察室的規定，讓檢察室的職能職責上升到法律的層面，使其履行職能職責有法可依、有法為據。二是進一步科學合理規劃建設檢察室。要因地制宜、量力而行，充分考慮現有人力、物力、財力等條件，統籌擬選址鄉鎮距離、人口數量、經濟發展現狀、社會治安形勢、輻射功能強度等因素，科學規劃、穩步推進，做到成熟一個、設立一個、鞏固一個，不搞齊步走、一刀切。三要進一步理清關系加強內部管理。要建立統一規范的組織體系，在市院設立專門機構，負責對全市檢察室工作的指導，增強工作力度，做實管理舉措。要理順業務部門和檢察室的關系，進一步細化區縣檢察院各業務部門和檢察室的職責，完善業務指導、線索移送、案件辦理機制，形成工作合力，增強監督實效。要建立檢察室干警交流輪崗制度，檢察室工作條件艱苦，工作量和工作難度大，到檢察室工作一定期限的干警要實行交流輪崗，并形成長效機制。

(三)做實做穩檢察室新的增長點

充分發揮檢察室作為“莎姐”工作下沉到鄉村的平臺作用，實現基層檢察室與“莎姐”工作同臺共舞、同向發力，共同推動城鄉基層社會治理現代化水平的提升。一要靈活形式開展法制教育。結合中小學生品德教育和身心發展特點，編寫法制教育講稿，編印動漫手冊，增強法制教育的針對性和實效性。突出重點，以點帶面，開展校園欺凌預防宣傳、青少年維權教育，通過以案說法、法制講座、互問互答等形式，提高學生參與的趣味性、積極性，在寓教于樂的過程中，靈活多樣地培養未成年人尊法學法守法用法、自愛自護的意識和能力，從源頭上預防和減少案件發生。要落實中小學校法制副校長制度，聯合法院開展“法庭進校園”。要利用“莎姐”大普法契機，因地制宜建設預防犯罪法治教育基地，重點開展法制宣傳、弘揚傳統文化、踐行社會主義核心價值觀，講好檢察故事、傳播法治能量、傳遞司法信心，引導基層群眾明大德、守公德、嚴私德。二要努力挽救涉罪未成年人。認真貫徹“教育、感化、挽救”的方針，對擬作不起訴的案件協助開展社會調查，制作社會調查報告。對不起訴的在校未成年犯罪嫌疑人，與教委主管部門和就讀學校銜接，幫助重返校園完成學業。開展未成年社區矯正對象調查摸底，定期開展巡訪和幫教，幫助涉罪未成年人更好地實行成長；建立未成年矯正對象關愛微信群，引導自立自強，協助學藝求職順利回歸社會。要探索引入第三方機構，購買社會服務的方式，開展對涉罪未成年人跟蹤幫教，提高未成年人司法保護質量和效果。