論“責令限期拆除”的法律性質

范 璞

大連海洋大學法學院，遼寧 大連 116023

一、“責令限期拆除”法律性質的不同學說

(一)行政強制措施說

這種學說明確指出：將“責令限期拆除”的法律屬性認定是行政處罰是無法律依據的。首先，《行政處罰法》已經采用列舉的形式，在該法第八條明確規定了法定的行政處罰方式，而這幾項中并不包括“責令限期拆除”。其次，縱觀我國法律中關于“責令限期拆除”的規定，只有《土地管理法》明確將“責令限期拆除”的法律屬性規定為行政處罰，而具有調整城鄉規劃建設立法的《城鄉規劃法》的特殊法中并沒有涉及。最后，國務院法制辦在答復四川省法制辦和陜西省法制辦《關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》中表示，行政主體作出的“責令限期拆除”行為不是行政處罰，而是行政強制措施。

(二)行政處罰說

這種學說認為行政主體作出的“責令限期拆除”行為本身就具有懲罰性，應將其法律屬性認定為行政處罰。因為，這種行政行為的結果會永久毀滅行政相對人的財產，具有終局性。只有這樣才能有效控制違法違建者的行為，有利于推進城鄉規劃的發展，實現社會的公平正義。所以，將“責令限期拆除”的法律性質認定為行政處罰更符合立法者的用意。

(三)行政命令說

我國的環境保護部頒布的《環境行政處罰法》，該法的第十二條將“責令限期拆除”這一行政行為規定在責令改正或者限期改正的行政命令中。因此，有學者認為應將責令性的行政行為的性質統一為行政命令，而城鄉規劃管理中的“責令限期拆除”具有責令性質，所以應將其認定為行政命令的一種。

二、“責令限期拆除”的法律性質

(一)“責令限期拆除”非行政強制措施

行政強制措施是指行政主體在處理緊急案件時采取的一種臨時性的行政行為，一旦出現法定的解除事由，就必須立即解除之前的行政強制措施。行政主體采取的行政強制措施，必須有法律法規的明確授權。而“責令限期拆除”是指行政主體為了推進城鄉建設工作的開展，要求行政相對人在一定時間內自行拆除在未經批準的土地上建造房屋或者設施，具有終局性和自行性的特點，與行政強制措施的暫時性和緊急性的特點是相悖的。

(二)“責令限期拆除”非行政命令

行政命令是行政主體針對行政相對人作出的一種責令性的行政行為，主要包括“責令改正”和“限期改正”兩種形式。有觀點認為，行政主體作出的“責令限期拆除”行為具有責令性質，理應將其認定為行政命令。其實不然，我們需要嚴格區分兩者：行政命令中“責令”強調行政相對人對違法行為的改正，而“責令限期拆除”中“責令”強調違法者在一定時間內永久的將違法建筑物、構筑物或者設施進行拆除、毀滅，這兩者存在本質的不同。

(三)“責令限期拆除”屬于行政處罰

1、符合行政處罰的本質屬性

行政處罰，是指行政機關或法律法規授權的組織依職權按照法定程序，對行政相對人的行政違法行為進行行政制裁，并以行政強制執行為保障。可以看出，行政處罰具備兩大基本特征：一是懲罰性，二是強制性。“責令限期拆除”是授權政府城鄉管理部門依法定程序，要求行政相對人自行拆除違法建筑物、構筑物或者設施的行政行為。這種責令拆除行為，本身就具有懲罰性質。如果違法者在指定期限內不將其拆除，城鄉管理部門有權對其進行強制拆除，體現它的強制性。

2、法律及相關規范性文件的支撐

《土地管理法》作為我國城鄉規劃建設的立法依據之一，在該法的第八十三條明確規定，行政主體有權要求行政相對人在一定的時間范圍內自行拆除違法建筑物、構建物或者設施，逾期未拆除的，作出該行政處罰的行政主體強制對其拆除。根據《行政處罰法》的相關規定，可以看出《土地管理法》已經明確將“責令限期拆除”的法律屬性定位為行政處罰。國務院法制辦在答復四川省法制辦和陜西法制辦《關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》中曾明確表示：“責令限期拆除”的法律屬性不是行政處罰。

3、符合法律的立法精神

從法律的立法精神和實施效果來考慮，“責令限期拆除”這一具體行政行為的目的是通過對行政相對人的違法行為進行懲罰，以控制違建違造這一現象的發生。

三、結語

本文通過對“責令限期拆除”的法律性質進行分析，筆者認為，將“責令限期拆除”的法律性質認定為行政處罰更為合適。從行政主體的角度進行考慮，賦予“責令限期拆除”行政處罰的屬性，可以直接按照已有的行政處罰程序對未經批準許可的違法建筑物、構筑物或者設施責令其自行拆除，從而有利于推進城鄉規劃部門的工作效率，促進城鄉整體的建設與發展。從行政相對人進行考慮，通過拆除違法建筑物、構筑物或者設施的拆除，更有利于實現其他社會成員的公平正義，維護社會秩序的穩定。