農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼法律問題的分析與完善
——以江蘇省為例

林曉虹 張麗嬌 紀迎曉

南京農(nóng)業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院法律系，江蘇 南京 210095

土地問題是農(nóng)民最大的民生問題，涉及農(nóng)民最核心利益。伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地經(jīng)營問題日益突出。針對我國農(nóng)戶地分散零碎、分散經(jīng)營等特點，我國陸續(xù)出臺了相關的法規(guī)政策促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。2008年起，江蘇省政府設立農(nóng)地流轉(zhuǎn)專項扶持資金，2017年底達5.5億，扶持土地流轉(zhuǎn)550萬畝。然而，出現(xiàn)的一系列問題也引起了較大的關注。只有正確認識該項補貼，解決出現(xiàn)的問題才能更好的實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)補貼目的，保護農(nóng)民權益。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼的概述及原則

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼的概述

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼的含義，主要有廣義、狹義兩種：廣義指為加快土地流轉(zhuǎn)進程，加速實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，各級政府部門對參與土地流轉(zhuǎn)的各方主體進行資金補貼、稅收優(yōu)惠、項目支持等。狹義僅指資金補貼，即與土地流轉(zhuǎn)面積掛鉤的直接收入補貼。本文是指狹義上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼。

根據(jù)土地流轉(zhuǎn)補貼對象的不同，土地流轉(zhuǎn)補貼可劃分為三種類型：(1)對土地承租方的補貼。政府對轉(zhuǎn)入土地的承租方按照一定的補貼標準給予資金補貼。目前實施較為廣泛，通常流轉(zhuǎn)土地必須達到一定規(guī)模、期限才能獲得相應補貼，且不同經(jīng)營規(guī)模、流轉(zhuǎn)期限對應不同的補貼標準，有些地區(qū)針對土地流轉(zhuǎn)后的用途實行差異化補貼。(2)對土地出租方的補貼。政府對轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶按照一定的補貼標準給予資金補貼，鼓勵農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。相比對土地承租方的補貼，對土地出租方進行補貼的地區(qū)相對較少，在部分地區(qū)兩種補貼方式共同實施。(3)對土地流轉(zhuǎn)第三方的補貼。政府對土地流轉(zhuǎn)第三方給予定額或與土地流轉(zhuǎn)面積掛鉤的資金補貼，以鼓勵其積極參與土地流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮第三方中介服務的作用。土地流轉(zhuǎn)第三方在土地承租方與出租方之間起到橋梁紐帶的作用，能夠有效規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、降低土地流轉(zhuǎn)交易成本、化解土地流轉(zhuǎn)糾紛等，主要包括土地信托服務中心、土地股份合作社以及村委會等。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼的原則

原則貫穿整個法律制度，是制定、執(zhí)行法律政策的指導，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼中應當遵循合法有序、農(nóng)戶主體、公開公正、適度補償?shù)仍瓌t，依法行政、保障農(nóng)民權益。

合法有序。農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼是政府運用財政促進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。主要的主管部門為農(nóng)林管理部門及財政部門，少數(shù)涉及土地主管部門，這些部門在制定和執(zhí)行相關的政策、項目時不僅應符合《農(nóng)業(yè)法》、《土地法》以及《土地承包經(jīng)營法》等實體法的要求，也要符合《行政法》以及地方行政管理規(guī)章等程序法上的要求，做到依法行政；村委會在農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼中發(fā)揮著上送下達的作用，發(fā)揮著重要作用，因此村委會更應當充分理解上級政策、制定并執(zhí)行公示制度，按照村規(guī)民約辦事。只有在政府部門和村委會的協(xié)同下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼才能更好的發(fā)揮作用。

農(nóng)戶主體。農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼是對一定規(guī)模土地流轉(zhuǎn)給予的補貼，是對依法對符合“三個不得流轉(zhuǎn)”的土地進行的補貼，要堅持農(nóng)戶為主體的原則，尊重農(nóng)戶意愿、平等協(xié)商，保護農(nóng)民合法權益不受侵犯。

公開公正。信息公開是現(xiàn)代政府普遍要求。農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼的進行要求政府部門及村委會落實公示制度，將不同農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)補貼情況張榜公示，無異議后由財政部門撥款經(jīng)金融機構將土地流轉(zhuǎn)補貼資金打入受補貼方賬戶。同時，農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼應當堅持標準公正，包括土地流轉(zhuǎn)補貼額度的標準、申報審核標準、補貼政策執(zhí)行的監(jiān)管標準等。

適度補償。補貼只是手段，適度規(guī)模經(jīng)營才是目的。考慮到政府財政壓力及現(xiàn)實情況，對于已經(jīng)拿到過該項補貼的農(nóng)戶以及超過一定規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，不再給予補貼，從而擴大受惠農(nóng)戶群，提高補貼資金利用效率。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼涉及主體分析

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼由地方政府主導、村委會執(zhí)行、農(nóng)戶受惠的補貼，各主體法律地位不同，職責、權利義務不同，應當加以明確。

政府是農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼的主導者、監(jiān)督者。政府部門貫徹中央指導意見，依據(jù)職權執(zhí)行相關的法律及政策，向下級下達指示，下級部門及村委會將配合政府部門的行動。政府部門同時進行監(jiān)督與管控，監(jiān)控政策落實情況，同時根據(jù)基層反映情況進行調(diào)查、評估并做出相應的調(diào)整。

村委會在農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼中是連結政府與農(nóng)戶的紐帶。自上村委會接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策指示結合本村的實際情況做出具體的執(zhí)行方案，并將執(zhí)行情況、突發(fā)狀況以及意見建議向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反饋。向下村委會傳達政策、執(zhí)行方案、管理現(xiàn)狀甚至懲戒不法等一系列具體的任務。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼意在激勵農(nóng)戶進行土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)戶是農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼的受益方。但較政府、村委會，農(nóng)戶處于弱勢，在實踐中農(nóng)民權益受損也并不少見。

三、實踐中的法律問題

(一)未形成健全的農(nóng)業(yè)補貼法律制度體系：重政策，輕立法

農(nóng)業(yè)補貼法律制度，是調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼法律關系過程中被用到的所有的法律規(guī)范的總稱。農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼屬于農(nóng)業(yè)補貼范疇，而我國農(nóng)業(yè)補貼的具體運行主要依據(jù)的是政策，并非法律法規(guī)。我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補貼法律制度不成體系，最新修改的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了“農(nóng)業(yè)投入”外，相關規(guī)定散見于各種法律、法規(guī)、規(guī)章，以及底我國有約束力的各種國際公約、盟約、條約，而這種簡陋的立法體系已經(jīng)不能夠滿足實踐的需要了。[1]政策雖然靈活性強，但穩(wěn)定性差，較為適用于國家短期目標。而農(nóng)業(yè)補貼對于立法功能的要求遠超臨時性措施，若以政策作為農(nóng)業(yè)補貼的依據(jù)，而不通過法律法規(guī)提供剛性保障，容易出現(xiàn)權責不明、挪用財政、程序不當?shù)惹趾摇⑥r(nóng)民權益的行為，勢必影響農(nóng)業(yè)補貼的效果。

(二)農(nóng)民權益與適度規(guī)模經(jīng)營的沖突問題

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼涉及土地承包經(jīng)營權，即農(nóng)民是否自愿將土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)出去。農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)決策是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益與土地租金、非農(nóng)就業(yè)機會成本的多重比較作出的，對于不同類型的農(nóng)戶，他們期望的土地租金并不一致。[2]大規(guī)模流轉(zhuǎn)無法針對農(nóng)戶制定差別化的租金標準，鄉(xiāng)村干部制定的土地租金標準往往是基于一般農(nóng)戶種地的收益和成本的比較，未能考慮農(nóng)戶差異。實踐中，整村整組推進不乏村民被迫流轉(zhuǎn)，因此產(chǎn)生農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權與適度規(guī)模經(jīng)營的沖突。

(三)公示制度未得到落實

省、市級層面普遍建立了公示制度，涉及財政、政策文件、人事等各個層面。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼主要惠及農(nóng)村，主要在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層單位，農(nóng)村基層單位對于村民知情權的保護意識不夠、對于上級政府部門所要求的確立的公示往往沒有執(zhí)行或者執(zhí)行不到位。省農(nóng)委發(fā)布的補貼文件中對農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼的扶持條件及力度做了明確的規(guī)定，而具體的施行考慮到地方差異給基層留出了較大自由裁量、決定權。調(diào)查了解到許多村民根本就不知道存在此項補貼、相關的政策文件所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體根本沒有公示、涉及的財政補貼具體數(shù)額更是無從知曉，監(jiān)督更是空話。

(四)未建立有效的公權力追究機制

我國農(nóng)業(yè)補貼尚未建立起有效的公權力追究機制，致使補貼對象在遭遇侵害時很難及時有效的尋求救濟途徑。原因歸結為兩點：一是參與農(nóng)業(yè)補貼的主體對于侵權行為的雙向忽視。二是學界對于農(nóng)業(yè)補貼的研究尚未成熟。[1]農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼的施行離不開各級政府部門及村委會，而其地位的不平等，使得通過行政法、村規(guī)民約加以限制和控制，建立起對公權力主體的責任追究機制，就尤為重要。國家權力所到之處必須有公民權利保障及公權力責任追究機制，農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼也不例外。若是缺少公權力責任追究機制，農(nóng)戶權利被侵害時得不到救濟，就是對農(nóng)民權利的變相剝奪。

四、解決對策

(一)完善立法體系，出臺相應的農(nóng)業(yè)補貼立法

當今世界，各國一般都采取立法的形式對農(nóng)業(yè)補貼進行規(guī)制，而我國主要依靠的是政策，具有較大的隨意性、變動性，不利于農(nóng)業(yè)補貼的持續(xù)健康運行。美國從20世紀20年代至今一共頒布農(nóng)業(yè)基本法有20余部，各種農(nóng)業(yè)專項法律100余部。農(nóng)業(yè)補貼政策從制定程序到內(nèi)容細節(jié)，從項目申請標準到具體細則都囊括到法律法條中。[3]借鑒美國農(nóng)業(yè)補貼經(jīng)驗我國農(nóng)業(yè)補貼應走向法治化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼在監(jiān)督機制、責任追究機制、評定的公開公正、程序正當?shù)确矫孀龀雒鞔_的規(guī)定。

(二)規(guī)范農(nóng)業(yè)補貼程序、建立農(nóng)業(yè)補貼監(jiān)督機制，確保農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行

針對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼執(zhí)行存在的問題，如公示制度的虛化、專項資金的挪用、審核標準不一致等，應從依法規(guī)范農(nóng)業(yè)補貼程序和依法建立農(nóng)業(yè)補貼民間社會保障監(jiān)督機構兩個方面來建立農(nóng)業(yè)補貼監(jiān)督，從內(nèi)部責任追究機制及外部行政救濟制度來建立糾紛解決制度對公權力主體進行追責。通過建立農(nóng)業(yè)補貼監(jiān)督和對公權力主體進行追責來限制公權力，保障農(nóng)民權益。

(三)完善公示制度，保障農(nóng)民知情權

土地流轉(zhuǎn)補貼核心是保障農(nóng)民權益，而公示制度是保障農(nóng)民知情權的基礎，是農(nóng)民監(jiān)督政府部門及基層自治組織的重要途徑。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼制度中應當建立起完善的公示制度，確保各級政府部門及基層自治組織的嚴格執(zhí)行，保障農(nóng)民的知情權、監(jiān)督權。[4]

(四)加強普法工作，提高農(nóng)民法律意識

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼的對象是農(nóng)民，但由于農(nóng)民法律意識淡薄，口頭流轉(zhuǎn)協(xié)議、流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備是導致農(nóng)民無法拿到補貼的重要原因。因此，各政府部門及基層組織應該加大法律知識教育、宣傳力度，通過各種宣傳渠道，普及土地流轉(zhuǎn)有關信息，開設針對農(nóng)民的政策、法規(guī)教育，為搞好土地流轉(zhuǎn)補貼工作打下良好的群眾基礎。

[1]王瑞.我國農(nóng)業(yè)補貼法律規(guī)制問題研究[D].鄭州大學，2015.

[2]史為民.農(nóng)地流轉(zhuǎn)視角下農(nóng)民土地權益的法律保護[J].山西財經(jīng)大學，2012.

[3]劉彥伯.美國農(nóng)業(yè)補貼政策的優(yōu)勢與劣勢[J].經(jīng)濟縱橫，2013(8).

[4]張婷.貴陽市D村失地農(nóng)民權益保障法律問題調(diào)查與研究[D].貴州民族大學，2017.