理解公共組織現代化：一個基于經驗的鉆石模型
——以江蘇省淮安市地方稅務局改革創新為例

李 文 釗

(中國人民大學 公共管理學院，北京 100872)

一、導論

公共組織現代化是當前中國經濟社會發展的內在要求，也是各級政府改革和創新的愿景與目標，更是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。那么，如何推進公共組織現代化？要回答這一問題，必須首先思考：現有地方政府職能部門的組織邏輯是什么？經濟、社會和技術變遷對地方政府職能部門構成了哪些挑戰？為了建構一種新的秩序，如何以一種新的組織邏輯來對地方政府職能部門進行改革和創新？實踐是進行理論創新的源泉，而一旦形成具有普遍性的理論，又可以進一步為實踐提供指導。因此，我們有必要從地方政府職能部門改革創新的實踐和案例中進行總結、診斷和分析，尋找其中所蘊含的一般性理論，為地方政府職能部門的改革創新提供分析框架和理論模型，并進一步指導地方政府職能部門改革創新實踐，形成理論與實踐的有機互動。

2013年8月至2014年8月，中國人民大學公共管理學院課題組先后四次對江蘇省淮安市地方稅務局開展深入調研，通過深度訪談、參與式觀察、焦點群體座談、實地考察和查閱文獻資料，獲取了淮安市地方稅務局近10年來改革創新的第一手資料。通過深入、系統的案例分析和理論研究，我們認為淮安地稅的經驗和做法具有一定的普遍意義和示范效應，并且正成為高績效稅務組織的“標桿”，它嘗試建構一種面向未來的現代化稅務組織。本文以組織理論、復雜系統理論、稅務行政理論和公共管理理論等相關理論為基礎，結合淮安市地方稅務局改革創新的經驗與做法，構造一個現代化稅務組織的“鉆石模型”(Diamond Model of Modern Local Administration of Taxation)，思考淮安市地方稅務局改革和創新背后的“設計邏輯”，探索中國稅務組織改革和創新的方向，以期為其他地方政府職能部門改革和創新提供啟示和借鑒。

二、中國稅務組織現代化面臨的挑戰

中國稅務組織現代化的標志是1992年《中華人民共和國稅收征收管理法》(下文簡稱《稅收征收管理法》)的出臺。出臺該法的目的是推進稅務組織的法治化、規范化和科學化發展，在提升稅務行政的效率與保護納稅人權利之間實現有效平衡，試圖建構有中國特色的稅收征管體制與現代化稅務組織體系。然而，隨著社會、經濟和技術的快速發展以及全球化的推進，稅務組織的現代化成為世界各國面臨的共同挑戰，中國稅務傳統組織模式、運行邏輯、管理方式和手段也面臨重大挑戰，中國稅務組織必須實現現代化轉型，以應對新時代對中國稅務組織變革的要求和挑戰。

(一) 市場經濟對中國稅務組織的挑戰

1992年出臺《稅收征收管理法》時，中國才開始正式建立市場經濟。一方面，從計劃經濟向市場經濟轉型，之前與簡單、封閉和單一的計劃經濟相適應的中國稅務組織很難適應非人格化、不確定性和快速變化的市場經濟，另一方面，市場經濟及其稅制變革使得稅收事務的專業性、復雜性和技術性越來越強，因此，稅務組織需要快速適應稅制變化所導致的能力、要求和程序的變化。

(二) 全球化對中國稅務組織的挑戰

隨著中國在2001年加入世界貿易組織，經濟全球化對中國稅務組織也產生了較大的影響。不同公司、企業和個人可以接觸到世界各國稅務機關不同的辦事程序和方式，客觀上會形成比較和不同體驗，這要求中國稅務機關進行相應的變革和調整。與此同時，納稅人在這一過程中會形成“權利覺醒”，也要求中國在稅務領域與國際接軌，借鑒國際上一些先進的稅務組織模式和管理方式。

(三) 信息技術對中國稅務組織的挑戰

信息技術的快速發展，對中國稅務組織產生了深刻的變革與影響，它要求對征管流程、方式和手段進行根本性變革。與此同時，隨著信息技術在稅務領域的廣泛應用，稅務組織需要處理大量電子化數據，而如何利用電子數據改進管理也成為重大挑戰之一。此外，電子數據的大量產生也要求中國稅務組織在數據利用和數據保密之間達到平衡。

(四) 新型商業模式對中國稅務組織的挑戰

商業的組織模式和形態在發生變化，如合伙制、小型企業、網絡商城等不同于傳統企業模式的新事物相繼出現，中國的商業形態越來越朝網絡化發展，電子商務崛起是其典型，如何針對電子商務進行征稅這是稅務組織面臨的新課題。此外，很多組織將收入直接分配給個人，使得公司所得稅轉化為個人所得稅，這意味著稅務組織不能繼續按照傳統企業所得稅進行征稅，而需要調整征稅模式，讓納稅人履行納稅義務。

(五) 稅務中介和代理的快速發展對中國稅務組織的挑戰

在西方發達國家，大量稅收事務是由稅務中介機構和代理機構完成的，這是稅收事務復雜性的必然結果。例如，美國《國內稅收法典》(InternalRevenueCode)一共包含所得稅、遺產與贈與稅等九部分，國內翻譯達247萬字。面對如此復雜的稅收法典，這使得大量稅務中介和代理機構產生，他們專門幫助個人或公司處理稅收事務。顯然，中國稅務組織與稅務中介、代理機構之間面臨著雙重關系，一方面，他們需要與稅務中介、代理機構形成合作伙伴關系，大量引入中介組織來幫助提供征稅效率和提高稅收遵從度；另一方面，他們也需要對稅務中介和代理機構實施有效監管，以避免他們幫助個人或企業避稅。

(六) 人力資本對中國稅務組織的挑戰

市場經濟和信息技術的快速發展，使得中國稅務組織需要大量會計人才和信息技術人才，尤其是既懂會計又懂信息技術的人才，才能夠應對經濟和技術對稅務組織的雙重挑戰。一方面，會計人才和信息技術人才本身存在較高的市場需求，這意味著政府部門需要與私營部門在人才方面進行競爭；另一方面，稅務組織現有的人才隊伍已經不能適應新形勢和新趨勢，需要進行培訓、再教育和知識更新。

(七) 政府改革對中國稅務組織的挑戰

2013年11月，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議審議通過了《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》。政府改革成為當前和今后中國政府的一項重要工作，其核心是通過政府改革來為社會釋放活力，推動經濟和社會的發展。最近，國務院又在推動以審批制度改革為核心的一系列“簡政放權”改革，試圖還權于市場和社會，激發市場與社會的活力。政府改革的很多理念、目標和措施，都會對中國稅務組織產生較大影響，稅務組織必須適應政府改革的浪潮。

挑戰孕育機會。隨著中國經濟的迅猛發展，發展的不平衡問題更加凸顯，按照經濟發展水平，中國大體劃分為東、中、西部三大經濟地帶，這三大地帶在經濟發展水平上由東向西呈遞減階梯狀態。這種不平衡性也為地方試驗和改革創新提供了土壤，一些經濟發達地區很有可能率先創造性地進行稅務組織的改革創新，向稅務組織現代化的方向邁進。這些地方試驗為總結和提煉中國稅務組織現代化的模式提供了經驗和素材，也可以更好地思考中國稅務組織現代化的道路選擇和可能路徑。在這些地方試驗中，江蘇省淮安市地方稅務局就是一個邁向現代化稅務組織的典型，他們從2003年開始在征管、行政和人事等方面進行了一系列的改革和創新。通過對“淮安經驗”的系統總結和科學分析，或許可以從中尋找中國稅務組織現代化的理論模型。

三、淮安市地方稅務局改革和創新的主要做法與措施

在總結和提煉淮安地稅改革創新背后的理論模型之前，本文在借鑒陳建浦對淮安市地方稅務局改革和創新的總結、描述與分類基礎之上，并結合調研以及根據稅務行政、組織和公共管理的基礎理論，對淮安市地方稅務局改革和創新實踐進行描述：

淮安地稅改革和創新是從2003年開始起步，以“最大限度地方便納稅人，不給稅干有犯錯誤機會”為理念，經過了“業務—行政—外部關系—支撐體系”的演化進程，“兩個理念”是先導，業務改革是核心，行政改革和伙伴關系重構是關鍵，制度、信息技術和文化是保障。在“兩個理念”的指引之下，以推行征管改革開始，隨后倒逼行政改革和外部關系調整，并通過制度、信息技術和文化來支撐改革和實現改革所預期的效果，它們主要發揮工具性作用，然而文化本身具有實質性作用。[1]

(一)淮安市地方稅務局改革和創新的基本理念

“最大限度地方便納稅人，不給稅干有犯錯誤機會”這兩個理念是理解淮安市地方稅務局所有改革和創新的“鑰匙”，任何改革都可以從這兩點去解讀和理解，而所有改革最終都要回到這兩點，即處理好納稅人與稅務干部之間關系，讓納稅人享受優質服務，讓稅務干部公平公正地提供服務和執法。“兩個理念”既是對稅務關系中兩類人的規定，也是對稅務關系中權利和義務的調整。

“兩個理念”的提出，反映了淮安市地方稅務局對其使命和價值的認識和探索，也是對稅收事務規律的發現。“兩個理念”構成了淮安地稅改革和創新的總原則，它是淮安市地方稅務局的“黃金法則”，而“業務—行政—外部關系—支撐體制”四條改革主線都以此為基礎，都需要落實和執行“兩個理念。

(二)淮安市地方稅務局的征管體制改革

在征管體制改革中，淮安市地方稅務局經歷了對征管模式選擇以及對征管模式中“征、評、管、查”等具體領域的改革。在征管模式選擇中，淮安地稅先后經歷了“保姆式征管”、“提醒式征管”和“稽查式征管”三個階段，征管體制從“征管、稽查”兩分離(2004年以前)到“征收、管理、稽查”三分離(2004到2007年)以及“征收、管理、稽查、數據分析” 四分離(2007到2011年)，并最后形成了“征收、風險評估、管理和稽查”四分離模式(2011年至今)。當然，淮安地稅理想的征管模式是稽查式，即“自主申報—稽查”兩分離。當前，淮安市地方稅務局正在通過風險管理理念重構征管體制，使得征管體制真正建立在服務和風險管理的基礎之上。

在征收方面，淮安市地方稅務局的改革和創新主要體現為納稅服務廳建設，并且盡可能將更多的職能賦予納稅服務廳，真正做到地稅局只有一個窗口與納稅人接觸，實現“只要大廳辦得了的事，不用找地稅局的任何人都能辦；只要大廳辦不了的事，找地稅局的任何人都不能辦”。在納稅服務廳的改革中，比較重要的改革主要包括涉稅審批制度改革、發票管理制度改革、網上辦稅廳建立、自助辦稅平臺的設立、申報和征收改革、社保聯網平臺建立等，真正做到了從“微笑服務”向“效率服務”的轉變。在這些改革中，淮安市地方稅務局比較有創新的內容包括：率先在建筑領域實現無紙開發票，大大節約成本，實現發票從“物理防偽”向“電子防偽”轉變；將“實體辦稅廳”、“網上辦稅廳”和“自助辦稅機”有機結合，開辟多元化辦稅平臺，提升辦稅效率；通過稅庫銀聯網、劃卡繳稅和TIPS橫向聯網電子繳稅系統*國庫信息處理系統(Treasury Information Processing System，簡稱TIPS)，又稱為財稅庫行橫向聯網系統。它是建立在稅務、國庫、商業銀行各自獨立的信息系統之上的信息交換和處理系統。，提高納稅申報和征收效率。納稅服務廳的建設和改革，最能夠體現“最大限度地方便納稅人”這一基本理念，大大提升了為納稅人服務的效率、質量和便利程度。

在風險評估方面，淮安地稅經過了從計算機硬件和信息化建設到數據分析再到風險評估的轉變，形成了風險計劃、風險識別、風險應對和反饋監督等全過程的風險管理制度，這本身是實踐、探索與研究總結相結合的產物。在2007年，淮安市地方稅務局就意識到數據分析在整個征管體制中的重要性，試圖通過發掘數據的價值提升征管體制效率。隨后，經過一系列的實踐、改革和創新，淮安市地方稅務局于2009年開始建立風險管理體制，逐步實現了從數據分析向風險評估的轉變，試圖發揮風險評估在征管體制中的核心作用，這是征管體制轉型的又一次重大突破。他們的做法主要包括兩個方面：一是通過成立風險監管局加強風險評估的能力，使得“服務與風險評估兩條腿同步發展和協同推進”，這也為未來“自主申報—稽查”式征管體制建立奠定基礎；二是注重風險評估在整個征管體制中的核心作用和紐帶作用，將風險評估職能從管理局轉移到風險監控局，通過對不同風險類型的不同應對方式分類，將征管體制中“征、評、管、查”有機聯系在一起。

在管理方面，淮安市地方稅務局的改革和創新主要體現為兩個方面：一是按照稅源專業化管理和征管體制改革的要求對管理局的職能重新進行定位，將管理局部分職能分別劃分到納稅服務局、風險監控局和稽查局，使得管理局主要關注基礎信息維護和低等風險的應對；二是加強對重點稅源的管理和改革，使得重點稅源信息得到有效維護。

在稽查方面，淮安市地方稅務局的改革和創新主要體現為三個方面：一是稽查機構改革，即按照稽查的流程設立內部機構，嚴格形成“選案—檢查—審理—執行”相互分工和制衡的體制；二是案源選擇權改革，除舉報和上級交辦任務之外，稽查案源主要來源于風險監控局推送的高風險案件，稽查機構自身不能夠隨便進行立案；三是建立與稽查專業化相適應的人事制度改革，其核心是根據稽查素質要求建立能級制，形成對專業人才的有效激勵，形成稽查專業化人才隊伍。

(三)淮安市地方稅務局的行政改革

在推進業務改革的同時，淮安市地方稅務局也開始了行政改革，以行政改革配合和保障業務改革取得成效和具有可持續性，在推進行政機關實體化、高效化、規范化和智慧化方面邁出了堅實步伐。淮安市地方稅務局的行政改革是以人事改革和組織結構調整為先導，對財務管理、后勤管理和檔案管理等進行變革，在信息化技術、制度和文化的支撐下，優化了行政程序，節約了行政成本，提升了行政效率，從而使行政質量得到徹底改善。

為了配合征管體制改革，淮安市地方稅務局于2003年率先開始組織結構的調整和變革，其核心思想是有效處理組織中的集權和分權問題，實現組織的規模經濟和范圍經濟。組織結構調整主要包括兩個方面：一是實行集約化辦公，減少辦稅廳數量，實現規模經濟。淮安市地方稅務局辦稅廳從45個精減為7個，市區三個區由一個辦稅服務廳辦理涉稅業務。二是減少行政層級，實現組織結構扁平化和實體化，有機配置不同組織的職責，真正做到組織層次、組織能力與組織職責三者有機統一。淮安市地方稅務局將各管理分局的財務、后勤、人事實行集中管理，將管理分局的計財、稅政等職能上收到市局處室，由一個綜合科負責業務聯系，另外科室直接負責與基礎數據維護和低等風險應對相關的職能。

人事制度改革是淮安市地方稅務局行政改革中最重要的內容之一，它是實現“不給稅干犯錯誤的機會”這一理念的重要保障，也是比較有創新和特色的方面。從人事制度來說，業務改革要取得成功，至少包含兩個方面內容：一是將合適的人員放到合適的崗位，使得新的理念、職能和職責能夠被忠實地執行；二是每一個人的潛能能夠得到有效發揮，避免“懶政”行為。淮安市地方稅務局人事制度改革無論在激勵優秀人才方面，還是在整治“懶政怠政”方面，都有一些制度創新，使得人盡其才、物盡其用。通過公推公選、群眾測評、筆試、面試和領導測評等環節，將優秀人才配置到適當崗位，實現了從“相馬”到“賽馬”的轉變，避免了人才配置中“信息不對稱”和“用人腐敗”等問題。此外，淮安市地方稅務局還通過“公推公選”制度，將后備干部選出來作為未來副職崗位選擇的基礎，2010年實行了“競爭上崗”選擇科級干部。在領導干部管理中，實現了“集權”與“分權”的有機結合，真正做到一把手負責與集體領導有機結合。淮安市地方稅務局局長負責市局處長、各分局局長提名，黨組討論通過，而各處、分局的副職、一般干部、科長等則由一把手處長直接選擇。無論是副職選擇還是崗位選擇方面，淮安市地方稅務局采取“雙向選擇”，實現了個人興趣、崗位職責和領導職權三者統一。為了避免干部人員不作為，淮安市地方稅務局實現了“末位淘汰制”，對于不符合崗位職責要求的干部直接轉為“輔助崗”，通過學習之后再上崗。此外，淮安市地方稅務局為干部人事制度設立了三項禁令，即“嚴禁在職務升遷上托人說情、嚴禁在工作調動上托人說情、堅決禁止找系統外的人說情”，有效保證了人事制度的“可執行性”。

在財務制度改革方面，淮安市地方稅務局的創新主要體現為三個方面：一是告別傳統的“零基預算”，根據項目設定預算，真正實現“有項目，有預算”；二是增加了財務預算的民主性和計劃性，預算由每年年初的預算會議決定，所有部門都向局領導匯報預算，項目的合法性由大家共同討論確定，一旦確定之后不能隨意更改，使得預算決定具有民主性和計劃性；三是增加了財務預算的公開性和監督有效性，通過“電子財務管理系統”將所有的預算申請、審批和報銷都在網上公示，既增加了信息公平的程度，也使得監督具有及時性。

在機關實體化運行方面，淮安市地方稅務局對市局機關職能重新進行定位，從傳統上的領導機關向“專業+服務+領導機關”轉變。淮安市局機關除直接面向納稅人的納稅服務局、管理分局、風險監控局和稽查局等業務組織之外，市局機關和處室主要為三類：第一類是職能性機關，如人事處、財務處、督查室等；第二類是業務性機關，如征管科技處、內審督查處和稅政處等；第三類是服務性機關，如后勤中心、工會等。在機關實體化方面，主要是對“業務性機關”實現職能轉型，直接增加業務性機關本身的分析能力、咨詢能力和預測能力，真正做到機關處室與基層組織之間有效分工，通過提高業務水平和分析能力，更好地為基層組織服務。其中比較有影響的工作主要有三項：一是開展征管基礎狀況專項分析，提升地稅局整體決策水平；二是編制《數字會說話》刊物，及時將有關分析成果向全局所有工作人員展示；三是打造“輔助決策平臺”，將各類重要數據有機整合，為各級領導和各部門開展分析工作奠定良好的基礎。

在監督制度改革方面，淮安市地方稅務局注重將監督制度改革與業務改革緊密結合，強調在制度層面設計權力內部控制體系，這一內控體系的核心思想主要包括三個方面：一是強化對權力運行過程的規范和風險防范，建立和健全了110余項工作規范，排查了160多個風險節點，使得崗位、流程與職權清晰化；二是強調對權力的分工與制衡，在機構內部按照制衡原則設計不同的崗位，使得不同崗位之間相互制衡，沒有一個崗位能夠行使全部權力；三是注重外部監督，重視公開承諾和社會監督的引入，使得權力運行從內部自我控制向自我控制與社會控制有機結合。

(四)淮安市地方稅務局的外部關系改革

淮安市地方稅務局除了進行業務改革和行政改革之外，十分重視外部關系改革，其核心思想是稅務管理從“不平等、封閉和壟斷”走向“平等、開放和參與”，合作治理和共同行動取代了單一行政和單獨行動，逐步從稅務行政過渡到稅務治理，實現稅務的治理轉型和治道變革。通過與其他政府機關、稅務中介組織、企業和納稅人建立合作關系，能夠獲得更多信息，提供更專業化服務，實施更為有效的監管，大大提升了稅務治理能力。淮安市地方稅務局的外部關系改革主要體現為如下三個方面。

一是征納關系改革(稅務局與納稅人)，改變稅務機關與納稅人之間關系，實現“從不平等走向平等”，這為涉稅審批制度改革、提升納稅服務水平等業務和行政改革奠定了基礎。前文已經在業務改革中討論了淮安市地方稅務局在征稅方面的改革，不過，只有理解了稅務機關與納稅人之間關系變革，才能夠更好地了解各項業務改革和行政改革背后的設計邏輯。

二是信息分享關系改革(稅務局與政府部門)，通過建設征管保障信息交換平臺，打破了政府部門自身的封閉性和政府部門之間的信息封鎖，使得政府信息從封閉走向開放，為稅收征管獲得了更多的第三方信息，這樣可以更好地監控稅收風險，提高納稅人的稅收遵從度。淮安市地方稅務局推動市政府出臺了《淮安市稅收征管工作考核辦法(暫行)》，為信息分享和伙伴關系建立奠定了制度基礎。此外，淮安市地方稅務局還為征管保障信息建立了專門應用軟件，為信息保障奠定了技術基礎。在社保費征收方面，淮安地稅與人事部門、財政部門實行社保信息實時共享，最大程度地提高了社保費的征繳率。此外，淮安市地方稅務局還與國稅局對個體工商戶等就稅務登記、定額核定等八個方面實施聯合征管。

三是外包關系改革(稅務局與政府部門、稅務中介組織和企業)，這主要涉及兩類事務的外包，即涉稅事務外包和機關服務外包，實現稅務從壟斷走向參與，有利于打破稅務機關對稅務的壟斷，發揮各方的優勢，提升稅務治理能力和水平。在涉稅事務外包方面，既包括將建安稅、車船稅等委托建設部門和車輛管理部門征收，零散稅種委托街道、社區或中介等部門實行征收，實現稅務由稅務局壟斷到各方參與轉變；還包括將一些稅務軟件開發、稅收培訓、稅務檢查等事項委托給稅務中介組織和企業來完成，既可以彌補稅務局在這些事務方面的專業性不足，還可以提升稅務征管效率。大力發展稅務中介組織，促進涉稅中介服務市場形成，建設稅務局與稅務中介組織之間的伙伴關系，是淮安市地方稅務局外部關系改革的一大特色。在機關服務外包方面，淮安市地方稅務局將公車、食堂、物業管理、會議等后勤事項全部委托專業公司來辦理，既提高了行政效率，又降低了行政成本。由此可見，無論是業務改革還是行政改革，都會涉及外部關系改革，業務改革、行政改革與外部關系改革之間存在著緊密聯系。

(五)淮安市地方稅務局的支撐體系改革

淮安市地方稅務局在推行“業務改革—行政改革—外部關系改革”時，非常注重“制度、技術和文化”等支撐體系改革，支撐體系改革與前面三項改革是手段與目的的關系。其核心理念是：任何改革和創新盡量形成規范和制度，并且制度需要具有可執行性；任何改革和創新盡量通過信息技術實現，并且技術與業務要實現完美融合；任何改革和創新的成功需要形成與之相適應的文化，并且文化要成為一種自覺和習慣。“制度、技術和文化”屬于“冰山之下”部分，他們是淮安市地方稅務局運行的基礎設施，要建立現代化稅務組織，必須建立與之相適應的現代化基礎設施。

“制度、技術和文化”等支撐體系改革具有雙重作用：一方面，淮安市地方稅務局的改革和創新都需要通過形成“制度、技術和文化”體系，才能夠將改革的理想、藍圖和設計轉化為操作與現實；另一方面，一旦形成了良好的“制度、技術和文化”等支撐體系，反過來會進一步促進和推動淮安市地方稅務局的改革和創新，形成良性循環。因此，對“制度、技術和文化”等支撐體系進行改革，具有更為深遠的影響和意義。

“制度管人”和“制度管事”是淮安市地方稅務局在推行改革和創新中踐行的重要理念，他們希望通過制度而不是領導者命令和意圖來規范地稅局與納稅人之間關系、地稅局與稅收干部之間關系以及地稅局內部各單位之間關系，最終實現人與事之間、人與人之間、人與組織之間以及組織與組織之間的和諧共處。淮安市地方稅務局之所以能夠讓制度發揮作用，主要是基于以下兩個方面原因。

一是非常注重制度本身的簡單、有效、公平和可操作性，為制度的良好執行奠定了基礎，要提高行政效率，就需要使辦事程序簡單、明確、具體和公開，使得無論是納稅人還是稅收干部，都可以很方便地操作和遵行。越是簡單明確的規則，越容易執行，否則，規章制度本身的模糊性會降低其效能。以《淮安市地方稅務局工作人員違紀違規處罰辦法》為例，該辦法對違紀違規的類型、處罰等進行了詳細規定，可操作性非常強，這保證了淮安市地方稅務局形成良好的機關風氣和氛圍，為建設高效、有序和規范化的行政機關奠定了基礎。淮安市地方稅務局通過制度建設，使得整個機關運行具有很強的預期性，不受短期行政命令和長官意志的影響。

二是非常注重制度本身的執行性，使制度具有公信力。再好的制度如果不執行也只是一紙空文，淮安市地方稅務局在執行制度過程中有兩個非常重要的特征：首先是領導帶頭執行，即凡是要求普通工作人員做到的，領導干部要先做到，領導干部違反相關規章制度一樣接受同等處罰；其次是對一些有可能破壞制度的典型案例進行嚴格執行，形成示范效應。例如在人事制度改革中，淮安市地方稅務局出臺了“三項禁令”，有地稅干部通過找市委書記說情，不僅沒有被提拔，而且還被轉為待崗，這保障了人事制度的公信力和執行力。

淮安市地方稅務局在推進業務改革、行政改革和外部關系改革中，非常重視信息化驅動，應用現代化信息技術來解決稅收征管和機關行政中面臨的各種問題，為提升納稅人滿意度和行政效率奠定了基礎。從2001年開始，經過10多年探索和創新，淮安市地方稅務局實現了信息技術與稅收業務的深度融合，真正實現了“1+1>2”的效果，基本上實現了稅務組織的信息現代化。在推行信息現代化過程中，淮安市地方稅務局的經驗和做法主要體現在以下三個方面。

一是遵循業務與技術有效結合的方法。在稅務組織的信息現代化過程中，經常會出現稅收業務與信息化兩張皮現象，即懂信息技術的不懂稅收業務，懂稅收業務的不懂信息技術。為了克服這種現象，淮安市地方稅務局特意選調既懂業務、又懂技術的專業人才組成需求組，發揮了業務與技術之間的中介橋梁作用。與此同時，他們將建筑領域的思想引入軟件和業務開發中，形成了獨具特色的“開發方(需求)—設計方(方案)—建設方(施工)—監理方(控制)”程序開發過程，有效保證了軟件開發的質量。

二是努力做到業務、行政、硬件和信息服務全方位和全領域的現代化。從淮安市地方稅務局信息現代化過程看，他們并非一蹴而就，而是一個不斷探索、不斷解決問題、不斷完善和優化的過程。淮安市地方稅務局先后設置了計算機中心、信息管理處、數據管理處和風險監控局等機構來完成這一職能，從組織機構的設置變遷，就可以反映他們對于“信息現代化是什么”這一問題的不斷探尋。經過十多年探索，淮安市地方稅務局對這一問題基本上形成了自身答案，即需要“業務領域—行政領域—硬件領域—信息服務領域”等全過程和全方位的現代化。

三是從信息化向智能化邁進，努力建設智能化稅務組織。信息只有被使用才有價值，這是對信息化更高的要求，也是信息化與智能化相結合的過程。淮安市地方稅務局非常重視數據分析，每月召開“稅收征管基礎工作會議”，并出版《數字會說話》刊物。此外，他們正在強調利用數據進行風險管理，實現從傳統管理向風險管理轉型。

淮安市地方稅務局在業務改革、行政改革和外部關系改革過程中，非常重視文化創新，通過建構與改革創新相適應的新文化，替代傳統行政主導的官僚文化，為改革創新取得成效奠定了價值基礎。很多改革創新之所以半途而廢和不能取得預期成果，一個重要的原因是改革創新與文化不契合，缺乏支撐改革創新的文化變革。根據組織文化學者埃德加·沙因的觀點:“一個團體的文化可以被定義為：在解決它的外部適應和內部整合問題的過程中，基于團體習得的共享的基本假設的一套模式，這套模式運行良好，非常有效，因此，它被作為對相關問題的正確的認識、思維和情感方式授予新來者。”[2]一般而言，文化可以區分三個層次：人工飾物、信念和價值觀、基本假設。

人工飾物是一個組織最直觀的文化體現，它大多通過建筑物布局、辦公室空間結構、工作人員著裝、禮儀與儀式以及氛圍等展現。在建筑物布局方面，淮安市地方稅務局最大的特色是它的開放性、園林性和功能性有機結合，它是一座面向所有公眾、沒有圍墻的小型園林，給人一種莊嚴、大氣但不奢華的感覺。在建筑物內部，主要由辦公區域、文化和體育設施組成，辦公環境整潔、充滿現代化和人文氣息。淮安市地方稅務局對工作人員的著裝和儀表有較高要求，工作時間所有人員都需要掛牌和身著地稅局正式工作服，整體體現了一種嚴肅性、正式性和權威性等氛圍。

在信念和價值觀方面，淮安市地方稅務局在業務、行政和外部關系變革方面形成了明確的信念和價值觀，其中“最大限度地方便納稅人，不給稅干有犯錯誤機會”的兩個理念和“創新、唯實、誠信、包容”的地稅精神具有核心地位。淮安市地方稅務局崇尚服務、創新、科學、高效、制度、信息技術、責任、團隊、競爭、扁平化、廉潔、減負等價值觀，認為這些價值觀可以實現他們所倡導的“兩個理念”，真正建設現代化的稅務組織。創新在淮安市地方稅務局的文化建設中具有十分重要的作用，因為要改革和創新就必須有創新的文化和價值觀。

“人工飾物”和“信念與價值觀”屬于“冰山之上”的部分，如果我們要對文化有更深層次把握，就需要對“冰山之下”的基本假設進行探究，否則可能會對文化的理解過于表面和膚淺。淮安市地方稅務局的理念和價值觀是建立在以下六個假設的基礎之上：①遵從度假設。淮安市地方稅務局的方法是“服務+稽查”，而要有效地實施稽查，必須嚴格管好稅務干部的權力。②分工與專業化假設。③市場假設。淮安市地方稅務局向競爭要效率，認為可以通過市場化的方式解決公共組織面臨的很多問題。④技術假設。稅務是非常專業化的行政事務，涉及復雜的信息處理，很自然信息技術的現代化有利于解決稅收征管和行政中面臨的各種問題。⑤集權與分權假設。淮安市地方稅務局根據稅務的性質決定集權與分權劃分，對個人責任則強調分權，所有人都需要承擔他們應該承擔的責任。⑥合作假設。合作假設是還權于納稅人、引入第三方中介機構和與政府部門合作的基礎。

四、鉆石模型：一個基于“淮安經驗”的現代化稅務組織框架結構

淮安市地方稅務局在改革和創新過程中呈現三個主要特征：一是問題解決的過程，他們的改革和創新主要是為了解決納稅人在辦稅過程中遇到的各種問題而產生的，并不是單純為了改革和創新而為之；二是漸進主義的過程，他們的改革和創新并沒有一個總體藍圖，也沒有嘗試一次解決所有問題，而是不斷地邊解決問題邊進行改革和創新，這使得改革和創新具有持續性；三是開放學習的過程，他們非常擅長學習新的理論、制度和技術，并將這些知識應用到改革和創新過程中，與此同時，在改革和創新中遇到新的問題之后又進一步學習，這使得淮安市地方稅務局在改革和創新中能夠體現開放性、先進性和學習性等特征。簡而言之，淮安市地方稅務局在改革和創新之初，并沒有一個現代化的稅務組織藍圖，而是通過不斷探索與實踐，最后卻展現了現代化稅務組織的一些特征和輪廓，它是“非意圖的行動”之結果。

建構稅務組織現代化的理論模型，需要處理三個核心問題：一是尋找一個理解作為復雜系統的稅務組織的分析框架，為理解淮安市地方稅務局的改革和創新提供概念工具；二是對各子系統的設計原則進行總結和歸納，即淮安市地方稅務局改革和創新的設計原則是什么？這些原則可以作為其他組織學習和借鑒的基礎；三是對復雜系統中各子系統之間內在邏輯有清晰描述，尤其是子系統之間因果關系有明確闡述，通過這些分析可以更好地理解淮安市地方稅務局改革和創新的各要素之間的內在邏輯。

結合國家治理理論、組織理論、復雜系統理論和稅務行政理論等知識，根據淮安市地方稅務局改革和創新的經驗和做法，本文嘗試尋找淮安市地方稅務局改革和創新的設計邏輯，構造一個基于“淮安經驗”的稅務組織現代化的“鉆石模型”(Diamond Model)*“鉆石模型”是美國哈佛商學院著名的戰略管理學家邁克爾·波特提出的，該模型用于分析一個國家某種產業為什么會在國際上有較強的競爭力。波特認為，決定一個國家某種產業的競爭力有四個因素：生產要素,需求市場，相關與支持產業，企業戰略、結構與同業競爭。波特認為，這四個要素具有雙向作用，形成鉆石體系。。美國學者赫伯特·西蒙指出，復雜系統具有兩個基本特征：一是可分解性，即復雜系統是由子系統構成，子系統是由要素構成；二是層級性，即復雜系統按照層級模式進行組織，下一層級子系統為上一層級系統服務，要素為子系統服務[3]。為此，本文在構造“鉆石模型”時，必須將稅務組織作為一個復雜系統來看待，探討它可分解的子系統和要素以及這些不同子系統之間的關系模式。組織理論認為，組織中的行動者主要包含三類，即企業家、雇員和顧客，他們存在不同激勵，組織過程是一種個人激勵與組織目標相平衡的過程，組織的本質在于激勵個人完成組織目標[4]。依據這一理論，在構造“鉆石模型”時，本文會重點考察稅務組織中三類行動者——領導、稅務干部和納稅人以及組織是如何激勵這三者實現組織目標的過程。國家治理理論強調，公共事務的治理需要從以政府為主導的治理轉向政府與社會的合作共治，理想的國家治理模式包括管治、共治和自治，管治是以政府為主導，共治強調政府與社會的伙伴關系，自治強調社會的自主治理。從國家治理理論的視角看，稅務組織要實現現代化也必須從以管治為主導向管治、共治和自治三者有機相結合[5]。稅務行政理論的核心是回答如何征稅更有效率，稅收征管模式變遷本身是理論與實踐互動的產物，這一理論是構造鉆石模型的直接來源，也可以借鑒國外稅務行政高效率的做法。

“鉆石模型”主要由四組變量構成：稅收事務、納稅人、稅務干部和稅務組織，這四組變量之間關系類似于“鉆石”(見圖1)。淮安市地方稅務局的改革和創新點，主要是處理好這四者之間關系，納稅人與稅務干部之間因為稅收事務而發生關系，稅務干部既需要為納稅人提供服務，又需要通過執法來讓納稅人守法，不同稅收事務分工模式會形成不同的稅務組織，稅務干部隸屬于稅務組織，稅務干部能否實現對納稅人的良好服務，又取決于稅務組織對稅務干部的激勵。稅收事務和稅務組織分別遵循不同的設計原則，當然稅務組織應該服從稅收事務的設計邏輯。

稅收事務是“鉆石模型”首先需要處理的問題，也是稅務組織存在的前提。稅收事務作為政府的一項職能，主要面臨三個基本問題：①政府應該負責哪些稅收事務？這涉及政府與納稅人之間權利和義務的調整。②稅收事務應該由政府部門負責還是委托社會組織實施？這涉及稅收事務組織模式的選擇。③如果由政府部門來負責，應該如何進行組織？

圖1:淮安市地方稅務局改革和創新的設計邏輯：一個鉆石模型

稅務組織是“鉆石模型”的基礎，也是現代化的直接體現。稅收事務無論是通過外包或者合作方式由其他組織承擔還是直接由政府部門承擔，都涉及到稅務組織這一載體。此外，稅務組織一旦成立，還涉及復雜的行政事務，于是業務和行政就成為稅務組織需要處理的核心問題。業務主要是通過稅收事務的分工和組織，行政則主要是對稅務干部的組織，使得稅務干部與稅收事務有機結合。

無論是業務還是行政，都涉及到行動者。“鉆石模型”的行動者主要有三類，即領導者、稅務干部和納稅人，對于他們的激勵以及他們之間關系模式的選擇，也是稅務組織現代化的根本問題。現代化一定是人的現代化和關系模式現代化，而業務和行政都是人的現代化和關系現代化的表現形式。因此，在對“鉆石模型”的討論中，需要對人性有更為清醒和深刻的認識。

要實現稅務組織現代化，就必須依靠現代化的技術、制度和文化，這是“鉆石模型”的支撐體系。現代化是由技術變革產生的，它最終體現在制度和文化層面，制度強調以透明、公開和公正的規則來約束各方之間關系，文化則強調需要擁有一種基于理性與效率的文化取代傳統的基于感性和情感的文化。

外部關系也是“鉆石模型”重點考慮的內容，它強調從封閉行政走向開放行政。現代化的理念本身就是一種開放的理念，它要求以合作的方式推進公共領域的建設，實現公共領域中的共同行動。對于稅收事務而言，它要求發揮各方力量在稅務治理中的作用，從而實現合作治稅，告別稅務組織對稅務的單方面壟斷。結合淮安市地方稅務局改革和創新實踐，表1描述了“鉆石模型”的構成要素以及每一個要素的主要內容。

表1：鉆石模型的構成要素及其內容

在“鉆石模型”的基礎之上，本文認為淮安市地方稅務局的改革和創新可以概括為“五個現代化”，即“治理理念現代化、征管體系現代化、行政體系現代化、支撐體系現代化和外部關系現代化”，它們分別對應“鉆石模型”中的治理轉型與人的模型、稅收事務的模型、行政事務的模型、連接稅收事務和行政事務、外部環境。“鉆石模型”是設計邏輯，“五個現代化”是表現形式。“五個現代化”之間的內在邏輯是：治理理念現代化是綱領和目標處于頂端，為其他四個現代化提供統領性原則和指導；“征管體系現代化”、“行政體系現代化”和“外部關系現代化”是“五個現代化”的核心，它是表現載體和表現形式；“支撐體系現代化”是“五個現代化”的保障，它是支撐“征管體系現代化”、“行政體系現代化”和“外部關系現代化”的工具。“五個現代化”中除了“治理理念現代化”屬于形而上的范疇，“征管體系現代化”、“行政體系現代化”、“外部關系現代化”和“支撐體系現代化”都屬于形而下的范疇(見圖2)。

圖2：鉆石模型的核心內容：五個現代化

五、超越淮安經驗與稅收事務：“鉆石模型”的一般性討論

通過對淮安市地方稅務局改革和創新的調查與研究，總結和提煉出了稅務組織現代化的“鉆石模型”，那么，這個脫胎于淮安市地方稅務局改革創新個案的“鉆石模型”是否具有一般性意義和普遍應用價值呢？換言之，“鉆石模型”能否適用于中國其他稅務組織？更進一步，“鉆石模型”能否適用于其他公共組織？

顯然，中國任何一個稅務機關都面臨著與淮安市地方稅務局同樣的稅收法律、法規與政策，簡言之，稅收事務在很大程度上具有同構性，更可能遵循同樣的規律和使用同樣的模式。事實上，不同地方的稅務行政改革和征管體制改革，都可以納入“鉆石模型”的核心要素，并且也在按照“鉆石模型”所倡導的核心內容進行改革。美國在推進稅務組織現代化方面，也遵循了“鉆石模型”的同樣邏輯，美國于1998年推進了組織結構改革之后，當前正在將“信息技術戰略”與“人力資本戰略”作為推進稅務組織現代化的兩大主要戰略。這說明，稅務組織的現代化可以跨越國界，雖然中國與美國在稅務法律和稅收制度方面不同，但是在稅收行政和稅務組織的現代化方面可以相互學習，在某種程度上看也是“殊途同歸”。在這個意義上說，淮安市地方稅務局改革和創新與國際大潮流和趨勢具有一致性。

“鉆石模型”能否適應其他公共組織？這是對“鉆石模型”外部有效性的最大挑戰。“鉆石模型”強調處理好納稅人、稅務干部、稅收事務與稅收組織四者之間關系，其他公共組織也需要處理好這四者之間關系，只是公共事務和公民對象發生變化。我們可以將這四個要素一般化為：公共事務、公民、公務員和公共組織，這樣，“鉆石模型”討論的四者之間關系也可以適應其他公共組織。當然，在將“鉆石模型”適用于其他公共組織時，需要對其他公共組織所面臨的公共事務以及其所面對的公民進行深入研究，還需要研究他們所面臨的環境。一般而言，公共事務越是復雜、動態和多元，對其治理也會越困難。不過，“鉆石模型”所提供的公共組織現代化的路徑，仍然可以作為其他公共組織實現現代化的重要參考。當然，需要將“鉆石模型”與公共組織所處情景相結合，進一步開發適合該公共組織情景的理論模型。

六、結語

中國正處于大轉型與大變革的時代，政府自身的改革對于經濟社會成功轉型將會起到十分關鍵的作用。淮安市地方稅務局改革創新的案例，不僅為中國各級稅務組織改革和創新提供了一個“樣本”和“標桿”，而且對于其他地方政府職能部門和專業化組織的改革創新，如公安部門、食品安全監管部門、環境保護部門等，也具有啟示和借鑒意義。

[1] 陳建浦.在路上：稅務管理創新探索與思考[M].南京：江蘇人民出版社,2011.

[2] 埃德加·沙因.組織文化與領導力[M].馬紅宇，王斌，等譯.北京：中國人民大學出版社,2011.

[3] 司馬賀.人工科學：復雜性面面觀[M].武夷山，譯.上海：上海科技教育出版社,2004.

[4] Simon Herbert A. Administrative behavior: a study of decision-making process in administrative organizations[M].New York:The Free Press,1997.

[5] Jan Kooiman.Governing as governance[M].London: Sage Publications Ltd,2003.