“大眾旅游時代”下休閑農業旅游用地利用問題探究

李正源+耿濤

摘要：近年來我國旅游業開始迅猛發展，“大眾旅游時代”已經悄然來臨，我國就推動休閑農業發展做出規定，積極發掘休閑農業的各項功能，促進休閑農業旅游發展。在我國經濟快速發展的今天，人們收入逐漸增多，人們健康休閑的旅游方式的需求越來越大，進一步推動新型旅游業的發展。休閑農業旅游是農村生產、農村服務業和旅游業相互結合的產物，這些年一直在快速發展，引導著新的旅游產業形式和旅游消費模式。休閑農業具有推動農村經濟發展、提高農民創業收入、展現我國傳統的鄉土文化氣息、打造美好鄉村等不可替代的作用。但是因其發展時間較為短暫，休閑農業旅游用地違法和破壞現象屢禁不止，形成這一問題的主要原因，既有一部分農民為了增加自己收入而私自占用耕地的因素，也有國家在針對農村土地征收征用、土地流轉的制度和管理方式與當今農村發展相沖突的情況。據此，著重介紹休閑農業旅游用地發展現狀和土地利用問題，以安徽省淮北市為例，分析休閑農業旅游用地利用過程中面臨的問題，借此提出解決休閑農業旅游用地利用問題的建議，以此推動淮北市休閑農業旅游發展。

關鍵詞：休閑農業；旅游；淮北市

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.30.016

1引言

休閑農業二十世紀三十至四十年代在歐洲意大利、奧地利等國家開始出現，逐步推廣到其他歐洲國家。我國休閑農業在二十世紀九十年代開始出現并逐步發展，到了二十一世紀初，開始進入快速發展階段，休閑農業產業規模逐步擴展，各項功能不斷被開發，形成多種休閑農業旅游模式，主要包括休閑農場或農業觀光采摘園、村鎮旅游、“農家樂”、民俗風情旅游、連片開發等模式。隨著我國居民開始注重精神文化需要，越發關注自身健康、休閑和娛樂等方面的享受。休閑農業作為一種既健康又能讓人感到休閑放松的旅游新方式，巧妙地把農村生產生活與旅游休閑相結合，滿足人們對新鮮空氣和優美的自然環境的需求，給人們帶來鄉土文化的享受。休閑農業通過開辦“農家樂”、“休閑觀光采摘園”和“休閑農莊”的方式，充分利用城鄉民俗文化差異性，為人們展示鄉村獨特的生活方式、田野景觀以及鄉土民俗，吸引越來越多的旅客，成為人們外出旅游的理想選擇。但隨著休閑農業的快速發展和休閑農業旅游用地管理制度不完善和監管力度不足，導致其在休閑農業土地在使用的過程中，會存在一些違法侵占和破壞土地的情況。本文以淮北市休閑農業旅游用地利用出現的問題為例，針對當地休閑農業旅游實際發展狀況進行詳細分析和研究，從中尋求解決淮北市休閑農業旅游用地利用問題的辦法，從而開發當地農業資源，促進淮北市農村休閑農業旅游產業發展。

2淮北市休閑農業旅游發展現狀及類型

2.1淮北市休閑農業旅游發展現狀

目前，淮北市休閑農業旅游產業基本覆蓋全市（區）、縣，形成極具有皖北地區特色的休閑農業品牌，休閑農業旅游產業市場競爭力不斷提高。截止2017年初，淮北市從事該產業的經營企業多達一百五十家，其中從事觀光采摘的農園（山莊、風景區）有五十二家，從事農家樂經營的有九十家，以休閑農業合作社的方式經營的有八家。淮北市休閑農業產業面積為6136.4公頃，其總投資額達到7.28億元，年接待游客七十余萬人次，年營業收入2.74億多元，從事休閑農業旅游產業的人數已達9323人，并為當地農村提供九千多工作崗位，帶動當地農戶一一同經營的有六千多戶。這表明淮北市休閑農業逐步走向成熟，帶動當地農村經濟發展，為當地農民提供大量就業崗位，緩解農村勞動力就業問題，進一步提高農民收入，推動當地農村經濟發展。

2.2淮北市休閑農業旅游的主要類型

淮北市利用自身的資源和鄉土風俗文化吸引游客，為來此游玩的旅客提供休閑、觀光采摘、住宿及餐飲等綜合性服務，目前基本形成了以休閑農業風景區為主，休閑農業觀光采摘園及鄉村旅館等多層次的旅游產業。淮北市休閑農業發展主要有六種方式：（1）充分利用當地果園產業，打造相關的果園旅游文化區，例如位于烈山區的四季榴園風景區，通過延伸石榴產業鏈，提升石榴酒的釀造工藝，創建獨具特色的石榴酒品牌，提高石榴園的收入的方式，吸引游客游玩。（2）利用當地南山的自然資源，劃分相關的山區天然景觀，例如杜集區南山風景區，通過優美山景吸引游客。（3）利用濃厚的鄉土風俗民情，展示鄉土文化，例如濉溪縣柳孜文化園，通過獨特的鄉村文化和新奇農事活動，滿足游客對鄉村生活的追求。（4）根據當地文化習俗的，打造例如位于烈山區的果老山莊，通過神話人物張果老修仙傳說，發展山莊旅游，提供山珍采摘，滿足游客的山村野趣。（5）基于當地種植園基地，建造例如位于相山區的窮游憶味采摘園，通過種植基地的經濟作物觀光采摘作為旅游吸引點，吸引游客體會鄉村景觀。（6）使用最新農業技術建成的休閑農業科技示范園，例如運用農業技術建造的相山現代農業科技示范園，通過展示最新的現代農業技術，宣傳農業科技，為游客提供學習農業技術的平臺，進一步了解當今農業的發展，推廣宣傳農業現代技術。

3淮北市休閑農業旅游用地利用中面臨的問題

休閑農業把農村生產、農村服務業和旅游業相互有機地結合在一起，因而具有以農村生產為基礎、以旅游服務為宗旨的產業特性，因此以農村生產為基礎的屬性讓休閑農業旅游的發展需要更多關注土地的利用?；幢笔袨榱烁玫匕l展本市的休閑農業產業，采取多項優惠政策，扶持休閑農業發展，但是由于淮北市休閑農業的發展目前還處于初始階段，各方面制度政策不完善，使得管理方面存在漏洞，導致休閑農業在發展的過程中暴露出土地使用不規范的情況。

3.1休閑農業私自占用耕地，農田破壞嚴重

為了進一步發揮淮北市農業資源豐富的優勢，淮北市根據“農旅結合、三產互動、接二連三”的發展思路，推出多項優惠舉措，邀請大量專家座談研究，營造良好的發展環境，扶持當地的休閑農業。但是由于淮北市近些年大力扶持休閑農業發展，促生大量“現代化農業觀光采摘園”、“休閑農業風景區”和“休閑山莊”等項目區。由于土地管理和土地規劃方面存在問題，導致一些農用地和耕地出現違法侵占和耕地遭到破壞的情況。這些項目占地面積小的有十幾畝，大的甚至達到上千畝，由于休閑農業占用建設用地需要和城鄉建設用地掛鉤，從而導致一部分項目區的建設用地未經過合法審批。endprint

根據農用地和耕地的占用和毀壞的方式來看，可以分為以下幾種：（1）通過劃定休閑農業區，主要種植一些具有一定經濟價值和觀賞價值的作物，如石榴、葡萄和向日葵等作物。這一類的侵占和破壞程度小，休閑農業區內的建設面積的比例較低，主要以支撐類型的建筑居多。從用途上來說，這一類型的休閑農業區不屬于基本農田，所以只能屬于土地使用不規范的情況，但是如果占用破壞的是當地已經劃定的基本農田，則違反了我國保護基本農田的相關條例，屬于嚴重的違法行為。（2）部分項目區存在大面積的地表硬化設施，并且在土地上建造大量房屋，如農業生態養雞場和養豬場等。這一類型的土地侵占對耕地破壞嚴重。雖然這些項目區在傳統觀念中也屬于農業生產的范圍內，但已經在土地用途為種植范疇的農用地和耕地有了根本的區別。如果這一類型的土地侵占，沒有申請農用地轉非農用地的情況下，則屬于土地違法行為。同時這一類型的土地侵占具有成本低、收益高的特性，在這種違法行為發生率極高。對于這一類型的土地侵占和破壞的恢復很難，即使鏟除和拆除地表的硬化層和地上永久建筑，也會破壞原有的耕作層，因此對于此類土地侵占和破壞應當加強監督和管理，加大處罰力度。（3）一些“休閑農業”項目采取一些水產養殖的方式吸引游客，這種類型的土地侵占，一般會開挖水塘和擴大水塘的方式破壞原來土地耕作層，甚至私自將開挖的塘泥和耕作土層賣給一些磚窯廠，造成黏土資源的浪費。同時被開挖成塘的土地難以復墾，恢復難度大，造成耕地面積減少。

3.2缺乏科學規劃合理布局，土地利用效率低下

目前，淮北市各區及其所屬沒有成立休閑農業管理部門和研究機構，缺少休閑農業規劃、產業咨詢、服務等人才。一是當地休閑農業發展主要通過農業委員會和旅游局進行管理，在土地規劃方面需要國土部門進行協調處理，缺乏統籌協調能力，從而導致休閑農業規劃與土地利用總體規劃出現沖突。二是休閑農業的經營主體一般為當地農戶，在經營的過程中比較隨便，品質不高，一般農戶開辦的農家樂規模比較小，缺乏合理有效的規劃甚至根本沒有規劃，致使出現休閑農業發展地塊零星細碎，難以成片，無法形成規模效益，土地利用效率低下的問題。三是當地的休閑農業缺乏統一的規劃和發展方向，導致休閑農業類型比較繁雜，休閑農業結構沒有合理優化，一個村或一個區的休閑農業產業沒有明確的發展特色，甚至導致不同類型的發展休閑農業發展相互沖突，出現不良競爭的情況。

3.3土地流轉價格偏低，土地糾紛繁多

當地沒有正式的休閑農業土地流轉交易的公共信息平臺，分散的小農無法獲得精準的市場行情，往往在土地流轉的過程，以低價、低租金的形式將自己的承包地出租出去，嚴重損害農民的利益。甚至一些不良的休閑農業的投資商利用當地的村委會權力，欺瞞市場信息，騙取農民土地的情況。一些被損害利益的農民與休閑農業的投資商的土地糾紛，出現矛盾加劇沖突大打出手情況，導致休閑農業的建設中斷，一些休閑農業項目被擱置，造成土地資源浪費嚴重。

4解決淮北市休閑農業旅游用地利用問題的建議

4.1加強政府監督職能，打擊違法用地行為

淮北市政府應當完善監督機制，加強對違法用地的打擊力度。（1）成立休閑農業旅游用地監督小隊，對當地的休閑農業用地情況不定期抽查，查處違法用地的休閑農業企業。同時開通監督熱線，建立獎勵機制，獎勵提供違法用地信息的熱心群眾，舉報熱線采用匿名形式，保護舉報人。（2）健全管理體制，加強法制建設。完善土地管理制度，支持和完善休閑農業用地管理法律體系的建立，加強休閑農業用地的法制觀念，保護耕地資源，打擊違法用地人員。（3）建立休閑農業土地利用動態監測機制，了解淮北市所屬地區的休閑農業用地信息，對休閑農業土地變化利用情況進行實時監測。淮北市可以利用航拍和衛星獲得的土地實時信息，通過遙感軟件和土地信息系統對其判斷，通過土地利用變化的情況，獲取休閑農業用地的變化情況，從而獲得違法用地信息，對違法占用耕地行為，進行處罰。

4.2科學規劃休閑農業用地，提高土地利用效率

淮北市應當成立休閑農業管理部門和研究機構，培養休閑農業產業咨詢和規劃人才。（1）立足于淮北市各縣區的不同的地理、環境、農業資源等條件，做好休閑農業旅游土地利用規劃，合理規劃休閑農業區的范圍，形成規模效益。（2）整合淮北市休閑農業旅游資源，根據當地不同的特有資源，布局休閑農業的發展方向。（3）淮北市應當出臺一些優惠政策，吸引邀請具有相關技能的休閑農業規劃人才，同時設立休閑農業管理人才培養機構，培養當地休閑農業經營戶的休閑農業管理技能，通過引進人才和培養人才的方式對當地休閑農業產業進行合理管理，充分發揮休閑農業的效益，提高休閑農業用地效率。

4.3規范休閑農業用地流轉市場，保護農戶合法利益

淮北市政府應當構建休閑農業土地流轉交易信息平臺，提供完善的休閑農業土地流轉信息，規范休閑土地流轉和出租，根據市場情況制定合理土地流轉和出租的價格?；幢笔姓梢蚤_辟一個專門農村土地交易信息平臺，以村委會或者鄉（鎮）政府為代表，公布本村（鄉、鎮）的閑置宅基地、農村集體建設用地以及四荒地等需要流轉或出租的休閑農業土地，并根據當地農村土地市場行情，制定基準土地流轉價格或者出租的價格，用以保護流轉或出租的農戶的合法利益。同時農村土地流轉交易信息平臺需要公布這些休閑農業的交易情況，進行交易監督，嚴厲打擊違法交易；對于休閑農業旅游用地交易成功的情況，也應當實時監督對土地的使用，如果出現閑置狀況，需要對使用人進行處罰或者收回流轉或出租的休閑農業用地，以便休閑農業旅游用地充分合理使用。

參考文獻

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