我國自然災害危機中協同治理機制研究

陳標+王曉旭

摘要：現代社會是風險社會，各種風險嚴重威脅人類的生存和發展。風險社會的不確定性需要政府動員和組織更廣泛的社會力量和資源，共同應對自然災害危機。以H省農村自然災害管理為例，分析了H省農村自然災害危機協同治理的體制機制以及所面臨的挑戰和問題。提出了構建 “政府主導、分級管理、社會互助、生產自救”的農村自然災害協同管理體制。據此，提出完善自然災害危機協同治理機制的路徑，即政府要樹立協同治理理念、建立完善的協同治理的組織體系，完善自然災害協同治理機制，構建從中央到地方災害信息網絡，培育社會組織和公民參與自然災害協同治理能力。

關鍵詞：協同治理；風險社會；會商機制；危機管理

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.30.059

H省是自然災害多發易發地區，農村抵御自然災害的能力比較脆弱。調動社會各方力量，提高自然災害危機治理能力，同時提升農村及農民群眾防災減災能力，保障群眾的生命財產安全，是政府及相關社會組織的重要任務和責任。農村自然災害危機協同治理是我們有效應對自然災害危機的一個現實選擇。

1自然災害危機協同治理的邏輯內涵

協同治理是由協同和治理兩個詞有機地結合在一起的，其理論基礎分別來自于協同學（Synergetic）和治理理論（Governance）。協同在希臘文中，意為共同、協作。自前聯邦德國物理學家赫爾曼·哈肯在《協同學—大自然構成的奧秘》一書中提出協同學理論，協同學在管理中的應用有了很大的發展。協同學理論認為，整個世界就是一個協同系統，協同系統在外在參量的驅動下和子系統之間相互作用。協同思想被引入到社會科學領域，強調事物的系統性，不同系統之間和子系統之間的相互影響、相互作用與協作。治理（Governance）一詞在古希臘語中，意為操縱、控制、引導。治理與傳統的管制、管理有著顯著不同。1995年聯合國發表的《我們的全球伙伴關系》研究報告認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。相當于傳統的管理模式，治理具有主體的多元性、過程的系統協調性、目標實現的靈活多樣性等特征。治理理論和協同理論有各自的側重點又有交叉性，治理理論突出主體多元性思想，而協同則突出合作性思想。協同治理結合協同、治理二者之主要思想，強調多元主體的協同合作共治，協同治理是公共管理達到善治的必要條件。因此，所謂的協同治理是指在公共治理主體系統中的各子系統，運用行政、法律、科技、信息等手段，相互協調、共同作用，實現力量和資源的整合，進行高效的社會公共事務治理，以維護和實現公共利益。

人類是和風險相伴的，只是近代以來，隨著人類改造自然的能力的增強，人類自身成了風險的主要制造者，人類進入了貝克所稱之的“風險社會”。自然災害危機的不確定性致使政府沒有能力單獨應對。面對自然災害危機，政府建立整合社會各方力量的危機管理系統共同應對自然災害危機，實現危機的有效治理，具有強烈的現實緊迫性。

自然災害危機協同治理是指在以互聯網信息技術為依托，政府、企業、社會組織、公民個人等社會多元主體參與合作、相互協調，共同應對自然災害危機帶來的挑戰，實現防災減災之目的，以有效地維護和增進公共利益。自然災害危機協同治理具有以下特征：治理主體的多元化；治理權力的多中心化；參與、合作是協同治理的精髓；危機協同治理的直接目的是有效地預防、處理和消弭危機，最終目的是最大限度地維護和增進公共利益。構建和完善“政府主導、分級管理、社會互助、生產自救”的農村自然災害協同管理體制成為我國各級政府自然災害管理的必然選擇。

2H省自然災害危機管理體制機制

針對H省農村地區自然災害頻發的實際情況，H省各級政府高度重視農村自然災害的防災減災救助工作，積極落實國家“政府主導、分級管理、社會互助、生產自救”救災方針，建立了較為完備的自然災害協同治理體系。

2.1協同治理的組織指揮系統基本建立

省級政府通過由分管副省長為主任的H省減災委員會來綜合協調指揮自然災害防減救助工作，具有宏觀管理及規劃的職能，H省減災委員會的具體工作由民政廳承擔，由民政廳副廳長任辦公室主任。民政廳、國土廳、農業廳、氣象局、地質局等部門為減災委會員部門成員。省直有關廳局也設立專門處室組織、領導、規劃、協調全省單項災害的防災減災救助工作。分管副省長定期召開減災委員會工作會議，研究自然災害防治工作，經常深入到自然災害現場調研，及時研究解決自然災害防治工作中存在的問題，就做好地質災害防治做出周密部署。H省民政廳是省減災委員會的具體工作的承擔者，是自然災害救助工作的主要領導部門，省減災委員會辦公室設在救災處。在防汛抗旱的治理工作中，H省成立了防汛抗旱指揮部，省長為總指揮、省政府各職能部門主要領導為成員。防汛抗旱指揮部在水利廳設有辦公室，水利廳廳長兼任辦公室主任，負責防汛抗旱的具體日常工作。

2.2災情協同會商機制與預警系統

在國家減災委、水利部、防總、長江水利委員會的統一領導下，依托于H省減災辦、H省防汛抗旱指揮部、H省突發公共事件應急委員會等機構建立了由各類災害管理部門參加的年度長期及短期災情會商機制，定期召開會商會議，分析預報各類災情，了解掌握災情信息，準確把握災情發展趨勢，為領導提供中、短期減災決策，協調政府各部門的行動。定期召開各類災情會商會議。每年5月和12月，H省減災辦及防汛抗旱指揮部都會召開會商會議，對主要災害趨勢進行分析，提高災害管理的準確性和協同性。建立跨省域的會商機制。為了提高政府部門在防災減災方面的綜合協調及信息能力，近年來有關涉災部門建立了跨省域、跨部門的會商機制。

2.3形成自然災害救助應急預案系統

2006年6月H省政府頒布《自然災害救助應急預案》，之后各相關部門也制定了自然災害應急預案，標志著H省自然災害應急預案系統正式形成。這一系統既包括洪澇、干旱、地震、滑坡等不同災種的應急預案，也包括省、市、縣、鄉行政層級的應急預案?？v向上除了各層級應急預案外，還包括工廠、學校等各單位應急預案，橫向上涉及《H省防汛抗旱應急預案》、《H省地震應急預案》等21個省級應急預案。確立了自然災害危機協同治理的幾個原則：以人為本原則；統一領導與分工負責相結合原則；與上級工作規程或預案對口銜接的原則；分層級響應管理原則。endprint

2.4自然災害救助應急響應系統

在自然災害重大危機發生后，各級政府根據應急預案規定的條件決定是否立即啟動應急響應系統。應急響應系統規定聯合工作組、救災物資、中央應急救助資金到達災區的時間限制。救災處和備災中心人員保持通訊暢通，實行24小時待命。建立了全天候災情監測機制，各縣市減災辦每天早晨8時以前必須上報《昨日災情》，內容包括昨日7時至當時7時發生的重大災情，并編發《H災情簡報》。

2.5災后恢復重建工作管理系統

按照“早謀劃、早部署、早啟動、早完成”的原則，自然災害發生后省民政廳督促各地迅速制定損毀民房的修復和重建規劃，并及時下撥災后恢復重建資金，促進盡早啟動災后恢復重建工作。省民政廳統一指導全省自然災害受損民房的修復重建工作，市、縣政府直接領導和組織、民政部門負責損毀民房修復重建工作的落實。一般情況下，民房的修復重建年內完成，確保災民春節前搬進新居。

2.6地震專用臺網系統及災害評估系統

H省建立了較為完備的地震專用臺網系統，有國家測震臺站、區域測震臺站和地震遙測臺網。針對地震誘因，對構造地震和水庫地震分別建立了相應臺網。H省建立了專門的水庫地震臺網，主要包括長江三峽工程誘發地震監測臺網、清江遙測地震臺網和丹江口地震臺網。三峽工程水庫誘發地震監測總站設在該省省會，是三峽工程水庫誘發地震監測系統的一個重要組成部分委員會，較其他自然災害損失評估，地震災害損失評估系統起步早，較明細，實際操作性強。

3H省自然災害協同治理的薄弱環節

經過十多年的建設，H省的農村地區自然災害的協同治理機制得到建立，災害治理能力得到提升，但是隨著人民群眾對于美好生活的期望值日益增加，人們對于協同治理及服務水平的要求也就日益提高，H省農村地區自然災害的協同治理存在著較多的薄弱環節，還有較大的提升空間。

3.1自然災害協同治理的主體過于單一

《H省自然災害救助應急預案》詳細規定了H省減災委各成員單位的職責，但H省自然災害應急管理的主體主要是政府部門、官辦社會組織及個別國有企業，而其它社會組織、企業組織和個人沒有納入到自然災害應急預案。重視政府內各部門的協同，而忽視政府與社會組織、企業和個人的協同。社會組織、企業和個人即使能夠參與到自然災害的治理工作，也只是一種被動式的參與，參與的范圍很有限，主要局限于捐款捐物與居民自助自救等表層的參與。自然災害應急隊伍建設尚未廣泛深入動員組織，常備不懈。目前地方各級公安、消防、武警、衛生為主體的職能部門的應急救援隊伍戒備狀態，只能處置一般自然災害事件。

3.2自然災害協同治理的協同領導機制還需完善

從政府管理和服務角度而言，為了協調防災減災和災害救助工作，H省政府成立了應急管理辦公室和H省減災委及其辦公機構，但是，這些機構多是非常設的協調機構，實際指揮權力、應急協調功能不強，存在虛化、矮化趨勢，并且二者在自然災害管理中，存在職能交叉，職責分工不清，容易在管理中導致推諉扯皮現象，很難形成治理合力；基本上還是采用單一部門負責單一災種的條塊分割組織體制以及被動救火式的危機應急機制。公安、消防、民防、衛生、安監疾控等各委辦局應急職責分散，很難做到災害發生時的快速聯動。

3.3自然災害協同治理的信息平臺需要完善

在當前自然災害的管理體系中，政府各部門還不能充分共享自然災害信息，有些部門還把自己單位的信息作為機密，不與他人分享。眾多部門的相應的應急管理信息系統相互分割、自成體系、缺乏自然災害危機的信息共享系統。各級政府存在著重抗災救災，輕防災減災的思想。災害發生后，各級政府能夠投入大量的人力財力物力進行救災工作；而對自然災害的預防以及防災減災知識的宣傳教育投入不足。

3.4社會組織與個人參與治理的能力不強

社會組織和個人參與自然災害管理的效能是以其參與的意愿和能力為基礎。但是在自然災害協同治理的過程中，社會組織和個人的治理能力不足嚴重影響了公共危機協同治理的效果。社會組織自身包括資金人才在內的資源短缺以及活動能力、管理能力、創新能力的不足。企業組織由于其營利特性，在自然災害危機治理中不能發揮其應有作用，即使參與也是一種被動式參與。公民自身由于防災減災知識不足，缺乏應對自然災害能力，其參與表現為個體參與，缺少組織性，從而大大制約了其參與治理的能力?？傮w上說，我國目前社會行為主體在自然災害治理中是一種被動式參與，自組織能力弱，社會行為主體之間的聯動機制不強。

4自然災害危機協同治理機制的構建與完善

建立和完善自然災害危機的協同治理機制，整合政府、企業、社會組織、公民個人各方力量與資源，有效實現自然災害危機的有效治理，具有強烈的現實意義。為此，政府要轉變治理理念，建立和完善自然災害危機協同治理機制，激勵社會力量參與自然災害的治理，增強整個社會的參與危機治理效能，以達到有效防災減災的目的。

4.1政府要樹立協同治理理念，建立協同治理的組織體系

自然災害危機的協同治理首先是要實現政府內部各部門的協同治理，其次是實現政府與其他社會社會協同治理。為此，政府要樹立協同治理理念。在協同治理理念的指導下，逐步完善全面的危機協同治理的組織結構：其一，建立協同治理的權責體系。在自然災害協同治理中，政府、社會組織及公民都要有與自己能力相稱的權力和責任，形成一種責、權、能力匹配、對等、制度化的多元治理結構。其二，建立彈性化的開放的災害治理組織體系，提高組織體系的反應能力，提升災害治理效果。

4.2完善自然災害協同治理機制

若要實現自然災害危機的有效治理，必須建立一套比較完善的自然災害危機協同治理機制，整合社會資源、共同應對危機。首先，建立健全自然災害治理的協同機制。建立由政府、社會等多元主體共同參與的核心機構作為自然災害危機應對系統的中樞，賦予其充分的領導權力并提供充足的資源。實現各治理主體之間充分的信息共享與資源整合，協同應對自然災害危機。其次，完善危機預警機制。政府要改變那種過去重“救災”輕“防災”傳統災害管理思想，要把“防災減災”作為災害管理的重中之重，實現由“治病”政府向“防病”政府的轉變。endprint

4.3構建從中央到地方災害信息網絡

由封閉政府向開放政府轉變。政府應依據我國的具體國情，加快信息公開的制度與法制建設，完善自然災害危機協同治理的信息披露機制和民意表達機制，溝通民眾和政府之間的自然災害信息，并將政府所釆取的防災減災措施公布于眾，廣泛采納民智，集中民力，共同促進自然災害危機的成功應對。同時，建立自然災害信息發布機制，及時滿足公眾信息需求避免危機謠言的傳播。建立各級政府上下貫通共同分享的災害信息庫。

4.4培育社會組織和公民參與自然災害協同治理能力

充分發揮政府、企業、社會組織和公民個人的力量，協同應對自然災害危機是未來自然災害治理迫切需要。針對我國社會組織發育還不完善的問題，在市場經濟條件下，必須大力培育和發展社會組織，發揮社會組織在防災減災工作中的作用。一方面，轉變政府職能，為社會組織的發展創造一個良好的環境和發展空間，提高它們的獨立性和自主性。另一方面，社會組織應完善內部管理，不斷加強自身能力建設，以有效應對各種危機。公民作為協同治理的重要參與者，其參與能力的高低直接影響到治理效果。因此，政府應加強公民防災減災宣傳教育，提高公民防災減災意識，培養公民防災減災能力。

災害危機的不確定性和影響的廣泛性要求在管理中，必須構建和完善“政府主導、分級管理、社會互助、生產自救”的農村自然災害協同治理體制，發揮政府、企業、社會組織、和公民個人的力量，充分整合各方資源，只有這樣才能把危機消滅在萌芽狀態或把災害危機造成的損失最小化。

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