垂直管理改革后地方環境監測能力組建模式與建議

周俊+黃文婷+徐圃青

摘要 本文分析了地方環境監測的職能定位和組建模式，提出了對策，即地方環境監測能力發展應強化執法、應急、預警等方面的技術能力，以優化地方環境監測網絡構架，有效支撐地方政府對生態環境保護負責的履職要求。

關鍵詞 垂直管理；地方；環境監測；能力建設；模式；建議

中圖分類號 X84 文獻標識碼 C 文章編號 1007-5739（2017）24-0171-01

Model and Suggestion of Establishment of Local Environmental Monitoring Capability After Vertical Management Reform

ZHOU Jun HUANG Wen-ting XU Pu-qing

（Changzhou Environmental Monitoring Center of Jiangsu Province，Changzhou Jiangsu 213001）

Abstract In this paper，the function orientation and formation model of local environmental monitoring after the implementation of vertical management reform were discussed and some suggestions were put forward，such as strengthening the technical ability of law enforcement，emergency response，early warning and other aspects，in order to optimize network framework of local environmental monitoring and support local governments responsibility for the performance of the ecological environment protection requirements.

Key words vertical management；local；environmental monitoring；capacity building；model；suggestion

2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），對垂直管理試點提出了規范性要求，明確了改革的目標、方式以及時間節點[1]。《意見》對調整環境監測管理體制做出了規定，明確了生態環境質量監測、調查評價和考核由省級環保部門統一負責，而現有縣級環境監測機構主要職能調整為執法監測。此后，河北省、重慶市、江蘇省等試點省市相繼出臺了環保機構監測監察執法垂直管理制度改革的實施方案，在上收市級環境監測站的同時，對省（市）環境監測和地方（區縣）環境監測職能的界定都遵循了這一定位。隨著垂直管理改革的實施，地方（區縣）環境監測站在監測裝備、業務水平、服務決策管理等方面都面臨著巨大的挑戰[2]，如何穩妥地重組地方環境監測能力，將成為決定地方監測事權能否平穩落地的重大問題。

1 地方環境監測職能定位

《意見》指出，垂直管理制度改革要堅持問題導向的原則，有利于新老環境保護管理體制的平穩過渡。為確保地方監測能力與將要落地的事權相匹配，厘清地方環境監測職能是基礎。

1.1 彌補市級站上收后的職能空缺

2015年7月，國務院辦公廳發布的《生態環境監測網絡建設方案》中明確指出，各級環境保護部門需要承擔生態環境質量監測、重點污染源監督性監測、環境執法監測、環境應急監測與預報預警等職能。當前，市級環境監測站正是承擔這五大職能的主力軍，為環境管理決策提供了及時有效的技術支撐。隨著市級環境監測站的垂直上收，帶走的職能僅為生態環境質量的監測、調查評價和考核。雖然明確下沉到地方環境監測的職能主要為執法監測，但實質上與執法監測緊密關聯的污染源監督性監測、環境應急監測、預報預警等職能也隨之轉移。

1.2 服務地方環境決策及管理考核

垂直管理將考核地方黨委和政府的生態環境監測事權上收，但與地方民生相關的、涉及區縣環境質量管理的一部分事權，如城鎮集中式生活飲用水水源地水質監測、噪聲監測等[3]事權仍在地方。此外，地方環境監測機構還需具備當發生區域污染事件時，進行污染溯源及擴散趨勢跟蹤的能力；當省對地方的環境質量考核后，明確環境質量優劣與區域污染源排放關系的調查能力，為地方環境監測即將面臨的新挑戰。

2 地方環境監測能力組建模式

當前正值環境問題凸顯期，地方環境監測作為地方環保部門銜接具體環境狀況和環境管理的技術支撐，起著不可或缺的作用。然而各區縣環境監測站在現有能力上，仍存在技術水平較低、業務素質不強、監測效能不高、服務能力有限[4-7]等問題，不能確保監測能力與將要承擔的地方事權相適宜。因此，充分結合本地監測系統現狀及環境管理的需求，優化整合地方監測能力，統一布局和規劃地方監測體系，形成具有特色的能力組建方案，是地方亟待解決的現實問題。

2.1 市級能力整合重構模式

在市域范圍總體不大且區縣站能力普遍較弱的地方，可以考慮重構市級環境監測能力滿足環境監測的履職需要，其行政序列可理解為大型跨區縣監測機構。市級環境保護局成立下屬監測機構，通過劃轉保留部分原市監測站技術人員、抽調區縣站監測骨干、向市編辦爭取增核編制等多種途徑，整合做強市級監測技術實力，同時根據地方需求納入與監測相關聯的職能，成立市級監控（環境預警）中心。市級監控（環境預警）中心除負責市域內執法監測、應急監測、預警及信息發布外，還可以考慮整合環境調查、污染源監控、環境信息建設、區縣站技術業務指導等職能。這種構架下，區縣站只需重點發展與環境執法現場采樣和應急監測相適應的技術能力，作為市級監控（環境預警）中心現場能力的有力補充。endprint

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集中力量做強市級監控（環境預警）中心的模式，有利于做大做精監測業務團隊，培養綜合能力骨干，整合有限的監測力量為區域環境管理做好技術服務，同時有利于界定區縣間的污染責任。但這種構建模式在市域范圍較大的地區，無法實現及時有效的環境監測與監管，同時區縣監測能力不強，容易造成區縣站對第三方檢測機構的過度依賴。

2.2 區縣能力錯位發展模式

在市域范圍較大或區縣站能力相對獨立完整的地方，可以考慮采取凸顯各區縣站特色能力、錯位發展的模式，建立與區縣環境管理職能有效匹配的監測技術團隊，從下至上滿足全市環境監管的需求。通過向區編辦爭取增核編制數、整合小范圍跨區縣監測資源等方法來擴充區縣監測能力。在平衡發展現有監測能力的基礎上，建設形成功能齊全、相對完整的標準化區縣監測能力，除重點建設與污染源執法、應急監測相匹配的監測能力外，還應同時根據區域環境特征，做強空氣預警、水環境預警、污染應急等各具特色的監測能力。對于少數基礎能力較弱而又因區縣范圍大無法優化整合的區縣站，可以通過主要依托社會化監測資源開展監測業務工作。這種構架下，區縣站能力得到了快速加強，形成了各有側重、互為補充、兼具特色的全市多點覆蓋監測網絡。

做強區縣站監測能力并實現技術實力錯位發展的模式有利于將環境監測和環境管理的事權責任進一步分解傳遞到區縣環境管理部門。但不易于認定區縣間的環境污染責任，且監測能力相對分散的構架不利于全市監測技術整體水平和綜合實力的提升。

3 地方環境監測能力建設的建議

地方環境監測應該充分重視發展以下能力，并應充分利用社會化檢測資源彌補日常監測資源的不足。

3.1 強化執法聯動能力

隨著污染源監管監測事權的下沉，地方需要承擔的執法監測任務明顯增多，執法大練兵、環境監管網格化、“雙隨機”抽查等執法工作呈現新常態。為提高執法監管效能，地方環境監測需要提高與行政執法協同配合的聯動能力，培養監測人員與監察執法人員在部分基礎現場能力上實現互通，或通過制訂有效的聯動保障機制，真正做到測管協同。

3.2 提升應急預警能力

通過加快環保大數據的應用，實現環境質量到污染溯源的數據通暢，及時根據省（市）監測中心發布的環境預警信息、區域內環境質量或污染源監控系統報警，及時組織實施預警監測。同時應加強區域內環境風險源數據信息庫建設，重點強化現場快速應急響應能力，及時有效應對區域內一般環境事件的應急監測。

3.3 建設環境調查能力

建設環境調查能力，在重大應急和配合執法等任務中，說清環境質量優劣與污染源排放的關系，理清企業責任，為地方環境監管提供檢測、分析、建議的一站式方案服務。通過優化人員配置和一段時間的人才定向引導培養，建立一支了解污染源情況，能科學布點監測、診斷分析“病因”、識別環境問題并根據監測數據支持給出系統解決方案的專業環境調查隊伍，為地方環境管理提供更優質的服務。

4 結語

垂直管理改革對地方（區縣）環境監測能力重組和發展帶來深遠影響，是地方環境監測能力整合優化的契機。各地應該結合地方實際需求和情況，在明確地方監測事權、做好新職能定位的基礎上，重新搭建好地方環境監測網絡構架，強化執法、應急、預警等方面的監測技術能力，有效支撐地方政府對生態環境質量負責的履職需求，提升服務環境管理決策的水平。

5 參考文獻

[1] 邢樹威.省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度下的監測管理體系構建模式探討[J].環境保護，2017（6）：69-70.

[2] 陳興玲.垂直管理改革后縣級環境監測工作的思考[J].環境監控與預警，2017，9（3）：67-71.

[3] 柏仇勇.環境監測事權劃分與管理體系改革[J].中國機構改革與管理，2017（3）：36-39.

[4] 王光焱，黃志偉.基層環境監測能力效率的思考和建議[J].環境科技，2009（3）：61-65.

[5] 張洪濤.提高縣級環境監測站監測能力的探討[J].資源信息與工程，2017（1）：167-169.

[6] 余振榮.垂直管理體制中區縣環境監測職能的思考[J].環境科學與管理，2016（7）：8-10.

[7] 王麗平.關于垂直管理模式下提升基層環境監測能力的思考[J].資源節約與環保，2016（6）：167.endprint