優化外匯行政處罰執行的思考

【摘要】行政處罰執行是行政處罰具體內容的落實，是影響行政處罰實施效果的關鍵。與外匯行政處罰種類及適用情況相適應，外匯行政處罰執行以罰款處罰的執行為最主要內容，而警告、沒收違法所得、責令停業整頓或吊銷許可證等非罰款處罰執行較少。本文以基層外匯局行政處罰執行現狀著眼，分析了基層外匯行政處罰執行工作面臨的主要難點，并提出應當從加強執行方式研究、增強強制執行掌握與運用能力、完善內控建設及加大外匯政策宣傳力度等方面提升處罰執行實效。

【關鍵詞】外匯管理 行政處罰 執行效果

近年來，隨著我國涉外經濟日益活躍，外匯管理部門查處違法案件的力度也逐年加強，確保了外匯市場的正常秩序。以罰款為主的外匯行政處罰執行，畢竟只能體現經濟部分的震懾力，如何全面提升外匯處罰的執行效能，仍是擺在基層外匯執法者面前的一道難題。

一、基層外匯行政處罰執行現狀

（一）罰款處罰執行為主要執行內容，非罰款處罰執行較少

《中華人民共和國外匯管理條例》第七章法律責任規定的11條違規行為處罰條款中均涉及對違規行為處以罰款的規定，而該11條處罰條款中有7條規定了非罰款處罰，包括：警告、沒收違法所得、責令停業、吊銷許可證等種類。從基層外匯行政處罰實踐看，罰款是最主要的處罰種類。

（二）罰款處罰執行的制度建設相對完善，效果較好

由于罰款處罰的執行是最常見的處罰執行內容，因而在制度上設置了罰繳分離、當場收繳、罰款直繳國庫等原則和規定，還對罰款處罰的強制執行有了明確、操作性強的規定，從制度上保障了罰款處罰的執行的有效性。

（三）當事人自覺履行為主要執行方式，強制執行較少

從基層外匯管理局行政處罰執行實踐來看，由于前期工作做得比較充分，行政相對人已清楚了解不履行行政處罰的后果，因此自主履行行政處罰決定率高，而強制執行較少。

（四）外匯行政處罰執行個體效果較好，社會效果有待提升

從外匯行政處罰對象再犯率的角度來考察，基層外匯局行政處罰執行的個體效果較好，因再次違反外匯管理規定而受處罰的幾率較低。但從整體角度觀察，外匯行政處罰對社會主體的震懾力有待加強。

二、外匯行政處罰執行難點

（一）對非罰款處罰執行的制度規定及理論研究不足

根據行政處罰過罰相當及處罰與教育相結合的原則，應依據案件情況有效適用各種處罰種類以達到行政處罰目的。但目前，非罰款處罰的執行方式、程序的規定及研究仍相當薄弱。一是非罰款處罰的執行制度，在我國法律規范中沒有受到應有的重視。《行政處罰法》、《行政強制法》及外匯局內控制度中都沒有明確的關于非罰款處罰的執行規定，遠未達到制度規定標準化、規范化和精細化的要求。二是對非罰款處罰執行方式的理論研究，也處在較粗淺的階段。例如責令停止相關業務的處罰，在行政處罰決定書送達以后，是主要靠當事人自覺履行停辦相關業務，還是由行政機關通過向社會公示以到達停止業務的效果，值得商榷。另外，對于非罰款處罰可否申請法院強制執行以及應采取何種強制執行方式，在法院執行實務當中也存在一定爭議{1}。

（二）外匯局有權自主實施的強制執行措施較少

現行外匯執法中行政強制執行的權限直接來源于《行政處罰法》第五十一條：當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：一是到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；二是根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；三是申請人民法院強制執行。由于外匯局沒有自主查封、扣押涉案財物的權限，因而外匯局能自主實施的行政強制執行方式為對到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款。而實施加處罰款后，當事人仍不履行的，僅能申請人民法院強制執行。

（三）對申請法院強制執行掌握運用不足

基層外匯行政處罰結案率、執行率高而強制執行適用較少，一方面是執法人員懲罰與教育相結合，使外匯違規當事人主動悔錯，履行相應處罰；另一方面，也存在個別機構抱有“不結不立、不能收到罰款不立”的錯誤執法思想，對于不能順利結案或不能順利收繳罰款的案件以各種名義不予立案以換取高結案率及罰款收繳率。由于基層外匯執法人員對強制執行制度認識不深，因而未能充分發揮申請法院強制執行這一制度的應有效果。

（四）外匯行政執法權威與社會震懾力有待提升

一是外匯政策法規的宣傳普及工作相對滯后，社會公眾對于外匯管理政策及外匯局行使行政監管及行政執法職權的認知稍顯薄弱。二是外匯違規行為處罰執行效果的宣傳力度有待加強。目前，外匯局對違規行為處罰執行的社會披露及宣傳途徑較為有限，導致了社會公眾對外匯違規行為及其法律后果的認知度不高。

三、相關建議

（一）加強對非罰款處罰執行方式研究，有效執行外匯行政處罰內容

一是認真研究各非罰款處罰的有效執行方式，并以制度形式落實相應的執行措施予以保障。如對非法經營外匯業務活動的責令停止經營，建議可以采取刊登公告、張貼通告、告示等產生實效的措施予以執行。二是建議外匯局總結外匯行政處罰執行的難點，積極向行政立法部門反映目前行政處罰執行制度不足的問題，從立法層面推動行政處罰執行規范化、標準化、精細化。

（二）增加外匯局自主強制執行權限，強化執行措施

建議在《外匯管理條例》中確立外匯局在對有證據證明可能轉移、隱匿違法資金等涉案財產或者隱匿、偽造、毀損重要證據的，對相關涉案證據及財產可以自主查封扣押權限。從而使得外匯局在行政處罰執行過程中對當事人不自覺履行罰款義務時，可采取將相應的查封扣押財物依法拍賣抵繳罰款的強制執行措施。

（三）增強對強制執行掌握運用能力，確保外匯執法有效開展

一是增強外匯執法人員強制執行理論與實踐的學習培訓。一方面，加強執法人員對外匯行政執法目的與結案率、罰款收繳率的正確理解，嚴格依照相關法律法規及內控制度的規定開展外匯行政執法工作。另一方面，提高執法人員有效運用申請法院強制執行方式的能力。對外匯執法人員開展強制執行理論與實踐專題培訓，同時加強與人民法院執行部門的業務交流，確保執法人員有效運用申請法院強制執行的保障方式。二是完善外匯局內控制度，內化《行政強制法》關于強制執行要求。《行政強制法》對強制執行提出了新的要求，建議將執行過程中實施中止執行、終止執行的情形及對執行中或者執行完畢后實施執行回轉的問題等予以明確細化。

（四）增加宣傳渠道，提升外匯行政執法的社會影響力

一是增加外匯局直接宣傳溝通渠道。通過舉辦現場咨詢活動、設立電子咨詢平臺等方式增加社會主體接觸外匯管理機構的渠道。二是加強通過金融機構進行外匯政策法規的宣傳力度。通過要求涉匯金融機構嚴格依法合規開展外匯業務，對辦理外匯業務的主體進行合規意識的宣傳教育。三是加強利用大眾傳播媒介宣傳外匯執法成果。通過大眾傳播媒介加大宣傳打擊外匯違法犯罪成果，宣傳外匯違規行為的法律后果，警示社會主體自覺遵守外匯管理政策法規。

注釋

{1}參見鄧愛萍：關于環保部門責令停產停業等處罰措施是否具有可執行性的探討，載《山東審判》，第23卷總第179期，2007年第6期。

作者簡介：黎應揚（1977-），男，廣東南海人，供職于中國人民銀行高明支行行長。endprint