堅持市場化導向 健全互聯網金融監管長效機制

余萬里

1996年，互聯網金融誕生后迅速發展為金融業的重要組成部分，為金融業的發展帶來了全新的模式。我國的互聯網金融起源于2000年，興盛于2014年，互聯網金融的發展為我國金融業的發展帶來了全新的視角和方向，極大的促進了我國民間金融的發展。但急速的擴張和發展也造成我國目前互聯網金融魚龍混雜，泥沙俱下的發展局面，各種非法集資、金融詐騙亂象頻頻發作。針對互聯網金融發展亂象，國家采取了有針性的引導和治理工作。2015年7月，人民銀行等十部門聯合印發了《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》。2016年4月，國務院副總理馬凱主持召開了全國互聯網金融風險專項整治工作部署動員電視電話會，印發了《國務院辦公廳關于印發互聯網金融風險專項整治工作實施方案的通知》，部署了在全國范圍啟動持續一年的互聯網金融專項整治工作。

國家一系列的工作安排都強調了建立互聯網金融監管長效機制這一要求。對于如何建立互聯網金融監管長效機制的問題，一種觀點主張建立審批制度，即在互聯網金融入口處提高準入門檻，通過先期制定的一系列規范和標準，將互聯網金融納入合適的監管體系；一種觀點認為應當以堅持市場化方向，尊重互聯網金融的特點和模式，引導互聯網金融健康有序發展。我們認為，應當堅持市場化思維，探索符合互聯網金融發展特點和實際的監管長效機制，實現互聯網金融監管市場化。

一、互聯網金融監管市場化的概念

（一）互聯網金融的概念和主要業態

互聯網金融是金融機構或類金融機構利用互聯網技術和信息通信技術實現資金融通、支付、投資和信息中介服務的新型金融業務模式。互聯網金融模式融合了互聯網便捷、低成本、受眾廣、傳播快等特點，也融合了金融高風險、高傳染等特點。互聯網金融主要業態第一類是“一行三會”發牌照的傳統的銀行、證券、保險、基金、信托和消費金融等金融機構基于互聯網技術開發的新產品和新服務。如網上銀行、網上保險、網上基金等。第二類是非傳統金融機構開展的互聯網金融主要包括：非銀支付（第三方支付）、網絡借貸（P2P）、股權眾籌、互聯網保險、通過互聯網開展資產管理和跨界從事金融業務。傳統金融機構開展的互聯網金融業務大多是根植于強監管模式下金融業務系統的，風險相對較小，對這些機構的監管措施可以覆蓋其互聯網金融業務。對非傳統金融機構（類金融機構）開展互聯網金融活動目前尚無健全的監管措施對其進行有效監管。因此，如何對此類互聯網金融活動的監管是本文探討的內容。

（二）互聯網金融監管市場化的概念

市場化就是以市場需求為導向，競爭的的優勝劣汰的手段，實現資源充分合理配置，效率最大化目標的機制。市場化是以建立市場型管理體制為重點，以市場經濟的全面推進為標志，以社會經濟生活全部轉入市場軌道為基本特征。把特定對象按照市場原理進行組織的行為，通過市場化，實現資源和要素優化配置，從而提高社會效率，推動社會進步。互聯網金融監管市場化就是堅持以市場為基礎實現互聯網金融資源的合理配置，以促進互聯網金融市場發展為導向，以創新監管理念、監管模式，提高監管效率，鼓勵互聯網金融創新，促進互聯網金融充分競爭為手段，以防范和化解互聯網金融風險為目標，促進互聯網金融健康發展。

二、互聯網金融監管市場化的原因

（一）互聯網金融的特點決定了互聯網金融監管市場化

互聯網金融結合了互聯互網和金融，具有以下幾個特點：一是互聯網兼具開放性、包容性、普惠性和公平性。互聯網是一個開放、包容、公平的平臺，聯網為形形色色的人們提供了一個足夠大的空間，人們在互聯網上的行為具有相當的自主選擇權，正如互聯網名言“在互聯網上沒人知道你是這一只狗”所表達的，在互聯網上人們可以最大限度的表達自己，而不用考慮自己的身份、地位、金錢多寡等問題。二是創新性。互聯網天生具有較強的創新性。互聯網的發展表明，正是不斷的創新推動了互聯網的日益強大，互聯網創新推動了經濟社會的迅速變革。實踐證明，互聯網金融的開放性、包容性、普惠性和公平性能充分體現互聯網金融共享經濟和普惠金融特質。互聯網金融以大數據、云計算為代表的互聯網技術和金融的歷史性結合，推動了傳統金融和互聯網的優勢互補及有機結合。金融機構提供金融服務和產品的成本大大降低，甚至可以通過移動互聯網將移動銀行拓展到傳統物理網點無法覆蓋到的區域，為金融普惠之路打開了機會窗口。同時，互聯網企業也基于互聯網金融開辟了新的產品領域，無論是企業和個人，享受金融服務都更加便捷和低廉。堅持市場化思維進行互聯網金融監管有利于保護和鼓勵有價值互聯網金融健康快速發展，符合國家“鼓勵創新、防范風險、趨利避害、健康發展”的互聯網發展的總體要求。

（二）金融業的高度市場化決定了互聯網金融監管市場化

業界公認金融業是我國市場化程度最高，與國際接軌的程度最高的行業。作為國際金融業發展的前沿，互聯網金融的市場化程度也應當是最高的。在這一背景下，互聯網金融的監管必須堅持市場化。在信息和網絡時代，中國的網民超過了7億，世界互聯網十強企業中，中國占了四席：阿里巴巴、騰訊、百度、京東。在“大眾創業、萬眾創新”的新常態下，站上“互聯網+”風口的互聯網金融方興未艾，因此，有觀點認為“我國互聯網金融發展處于全球前列”。改革開放30多年，中國一直通過模仿發達國家的生產方式、經濟模式等來促進發展。“互聯網技術革命是中國第一次與其他工業化國家幾乎同時起步的一項技術革命”（《互聯網+大金融 新常態下的互聯網金融革命》 紀海 蔡余杰 8頁），發展壯大我國的互聯網金融，是我國搶占互聯網金融發展前沿，占據互聯網金融業發展有利位置的一大陣地。“互聯網技術革命是中國第一次與其他工業化國家幾乎同時起步的一項技術革命”（《互聯網+大金融 新常態下的互聯網金融革命》 紀海 蔡余杰 8頁）堅持市場化思維的互聯網金融監管，有利于發揮市場主體的積極性，保持我國互聯網金融業強勁的發展勢頭。

（三）供給側改革深入推進的需要互聯網金融監管市場化endprint

十八界三中全會公報指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用的更好發揮政府作用”。習近平總書記在多個領域改革的講話中都強調了“堅持市場化改革方向”。過去金融高度壟斷，對于小微企業和個人的金融服務嚴重缺位。這主要表現在產品缺失、價格不合理、便捷程度不高等方面，社會金融產品供給嚴重不足。種種因素造成的金融壓制，對經濟發展造成了很大的影響。這給了互聯網金融一個發展的機遇，使其能夠順風而起，迅速壯大。互聯網金融可以同時從資產端和負債端喚醒經濟體系中“沉睡的資金”，解決經濟轉型中供給側的失衡，讓資金流入實體經濟，盤活存量，刺激增量。供給端的改革使得金融產品效率更高、服務更便捷、成本更可控。這契合了供給側改革最大限度釋放市場主體的活力的目標，更能讓市場對資源的配置起基礎性作用，大力促進實體經濟發展。結合我國促進“互聯網+”快速發展的一系列產業政策和鼓勵“大眾創業、萬眾創新”的要求，堅持市場化思維進行“互聯網+金融”的互聯網金融監管是順應經濟發展需要的必然之舉。

（四）經濟金融治理方式和手段變革需要互聯網金融監管市場化

在治理整頓模式下，切忌正常的優勝劣汰進程被“一刀切”的行政化干預所替代。避免“一放就亂、一亂就抓、一抓就死”的循環在互聯網金融領域上演，監管和治理不等于一棍子打死。互聯網金融是代表高度趨勢性的新生事物，雖然在鼓勵創新和控制風險、在規范和發展、在好和快目標之間取得平衡很難，但一旦底線原則清晰，嚴格堅守底線原則，終將為互聯網金融監管探索出符合其發展方式的監管機制。堅持市場化思維，制定好政策框架，明確監管制度和監管措施，允許市場主體在不突破底線的前提下自由創新和發展，是社會治理模式變革的重要體現。例如2016年8月，銀監會出臺的《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》規定P2P是信息中介而不是信用中介、小額分散的客戶定位、只能線上禁止線下等規矩都是底線，相關主體嚴格遵守這些底線既是互聯網金融健康發展壯大的需要也是政府變革經濟金融治理方式和手段的需要。

（五）監管規則制定，消費者教育需要互聯網金融監管市場化

在世界范圍內，互聯網金融發展都正處于初級階段。我國互聯網金融正處于始發階段，社會各個方面對互聯網金融的認知程度都有待進一步提高。從行業管理者角度看，一方面，行業管理者無法準確把握多變的互聯網金融發展究竟會出現什么樣的風險從而事前制定可以適用的監管規則，而只能在事后對存在或者潛在的漏洞進行修補，這符合“法律滯后”的觀點。另一方面，行業管理者角將以往監管銀行的經驗和做法移植到互聯網金融監管上顯然是不行的，因為兩者特點和發展模式不同，參照銀行管理可能扼殺互聯網金融，與鼓勵創新的思路相悖。互聯網金融監管規則只能在市場發展過程中通過不斷的“查缺補漏”才能有針對性的建立起來。從參與者的角度看，互聯網經營者在創新中推動互聯網金融發展，難免出現有違常理的需要矯正的出軌行為，最終促進了監管規則的完善。互聯網金融參與者也在摸著石頭過河，不斷試錯，通過付出試錯成本來提升自己的風險意識。網絡流傳的“P2P都是騙子”這句話雖然對“P2P”進行了一棒子打死而有失偏頗，但從一個側面反映了人們對“P2P”風險的判斷和厭惡，一定程度上也是對普通消費者最好的一個風險提示。

三、互聯網金融監管市場化的措施和建議

根植于市場而生的互聯網金融是極具創新性的新興行業，互聯網金融領域的金融產品和服務創新層出不窮。創新的不確定性增加了互聯網金融風險的不確定性，以至于對金融穩定產生不確定的影響，對金融監管提出了新的挑戰。如何實現互聯網金融監管市場化？可以從建立監管框架、明晰監管行為、劃定業務負面清單、加大消費者教育等方面開展工作。

（一）建立互聯網金融監管框架

2016年2月開始的互聯網金融風險專項整治工作是在互聯網金融在管制較少的市場中“野蠻生長”，導致風險頻發，需要政府行為進行引導的市場環境中開展的。專項整治工作結束后，保留和改革整治期間的一系列工作機制，吸取整治工作經驗和教訓，形成互聯網金融監管基本框架，持續對互聯網金融發展進行監管應該是市場的選擇。

1.以整治工作機制為基礎建立日常監管工作機制。在此次互聯網金融風險專項整治工作中，全國自上而下建立了一整套工作體制，建立了配套工作制度。現有互聯網金融風險整治工作安排具有臨時性特點，一旦工作結束，各自歸位后再進行重新安排工作機制將費時費力。在整治工作還未結束時通盤考慮工作機構設置問題將會取得事半功倍的效果。從工作實際情況看，發展迅速且問題突出互聯網金融業態主要是P2P網絡借貸和線下民間融資登記。由于門檻相對較高，對技術的要求也更高，因此在諸如云南的經濟欠發達地區第三方支付、股權眾籌、互聯網保險的發展和監管要求不是很迫切。在目前互聯網金融發展規模和監管形勢下，可以采取以監管P2P網絡借貸為重點，兼顧監管其他業態的思路進行機構設置：保留省級領導小組，在省級金融監管部門（金融辦）設立互聯網金融治理常設機構，在金融監管核心部門（人行、銀監、證監、保監）設立工作互聯網金融工作崗位，外圍單位（其他成員單位）保留聯系人。通過一定時間的工作，各級各部門在工作中積累了很多經驗，尤其在夸行業、跨機構溝通協調，工作方式方法探索、人力物力配置等方面形成了有效工作模式。保持整治工作的延續性，將工作經驗和工作成果最大程度的保留，對于互聯網金融監管長效機制建設具有很大的現實意義。

2.細化互聯網金融監管機構職責。目前，按照《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》《國務院辦公廳關于印發互聯網金融風險專項整治工作實施方案的通知》和省級互聯網金融風險專項整治工作實施方案的要求，人民銀行、銀監、證監、保監、工商都分別對非銀支付（第三方支付）、網絡借貸（P2P）、股權眾籌、互聯網保險、通過互聯網開展資產管理和跨界從事金融業務、互聯網金融廣告6大類主要業態進行了整治。在工作實踐中，還存在由于缺乏細化標準造成的概念定義不明確、職責不清晰、執法主體缺失等問題。針對這些問題，可以嘗試出臺例如《互聯網金融監管指引》等文件，對前期工作中的原則性文件進行細化和明確。包括進一步明確互聯網金融業態內涵和外延，監管機構職責和權限、執法依據、處罰措施等基礎內容。進一步明確跨界業務的監管，確立跨界業務以實質業務或主營業務為劃分監管職責的原則。進一步明確由相關監管機構如何組成和運行監管協調機構的要求。endprint

3.完善整治期間的互聯網金融監管協調機制。互聯網金融產品在不同領域間的連通性使得機構監管的難度加大，而功能監管則具有適應互聯網金融產品連通性的特點，所以互聯網金融應優先采用功能監管模式，以主業特征作為識別監管主體的依據，通過監管協調實現互聯網金融功能監管在不同監管機構之間的無縫對接。這需要建立能有效發揮中央金融監管機構專業優勢與地方金融管理部門資源優勢的金融監管協調機制。鑒于互聯網金融主體多在地方開展業務的實際，由省級政府專門設立互聯網金融監管機構或部門對轄區互聯網金融業務實施持續監管。維持現有聯系機制和工作模式，開展定期工作，如需要外圍成員單位配合，可以由省級領導小組按照一事一議的方式進行協調處理。

4.以整治數據為基礎建立互聯網金融監管數據庫。以整治期間積累的數據位基礎，建立互聯網金融工作基礎數據庫。由金融管理部門按監管職責分工做好存量機構管理，并收集保存相關數據。工商部門對互聯網金融注冊機構實施標簽管理，定期匯總新增名單并反饋給網信辦、金融監管等部門進行日常監測。發揮好舉報獎勵機制作用，依法對被舉報機構進行排查、清理和整頓并收集保管相關資料。

5.建立健全互聯網金融監管模式。在互聯網金融發展過程中探索一套貫穿互聯網金融運行事前、事中、事后各個階段的監管模式，在每個階段對互聯網金融進行連續監管。事前準入階段，采取備案制管理模式。互聯網企業在工商部門申請名稱預先核準后需要到相應監管機構備案，滿足備案要求，經過備案的企業才給予正式注冊，互聯網金融企業在注冊后，開業前向業務主管部門報告注冊事項。工商部門引導企業分類注冊合適企業，依法合理確定企業經營范圍，嚴格經營范圍管理，禁止突破經營范圍開展業務，引導企業堅持互聯網金融業務特點。登記注冊時要求企業名稱中使用能直觀快速識別不同業態的固定字樣。事中監督階段，采取宏觀審慎監管模式。監管部門開展定期巡查工作，對從業人員是否適格、經營情況是否正常、群眾舉報情況等從總體上進行現場或非現場監測。督促企業做好信息披露和風險提示，選擇合格投資者。要求企業嚴格執行第三方資金托管制度。督促企業做好應急預案管理，切實防范可能出現的風險。借助第三方機構，嘗試對互聯網金融企業進行評級，逐步將互聯網金融企業納入社會信用評級系統。事后處置階段，采取分類處置模式。對于出現風險初期的機構要緊急介入，采取暫停業務等措施，督促企業采取措施控制風險；對于已經出現風險的機構，采取人員控制、賬戶凍結、資產凍結等措施盡量減少投資人損失。對嚴重違法違規企業采取嚴格的取締管理（從事非法活動的違法所得可用于建立舉報獎勵資金池），對嚴重違法個人采取嚴格禁業處罰。對于出現“跑路”等可能造成較大損失的機構，要依據處置非法集資、維穩等方面的管理規定，及時啟動應急預案，做好投資人安撫，防止事態進一步擴大。對于正常退出市場的企業，與工商部門一道督促其在注銷登記之前妥善處理好投資者關系，未做好善后處理的不允許注銷企業。

（二）進一步完善互聯網金融從業機構業務邊界劃定、機構準入等方面的管理制度

1.進一步明確不同互聯網金融業態的業務邊界，制定“負面清單”。現有法律法規對非銀支付、P2P網絡借貸、股權眾籌、互聯網保險、通過互聯網開展資產管理業務和跨界從事金融業務5種互聯網金融業態的業務邊界做出了如下界定：第一，非銀支付。主要依據是人民銀行《非金融機構支付服務管理辦法》對非金融機構在收付款人之間作為中介機構提供網絡支付、預付卡的發行與受理、銀行卡收單、中國人民銀行確定的其他支付服務部分或全部貨幣資金轉移服務實行嚴格的審批和許可證制度。第二，P2P網絡借貸。依據《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》規定網絡借貸平臺在經營中不得有13種行為。第三，股權眾籌。依據《中華人民共和國證券法》《國務院辦公廳關于嚴厲打擊非法發行股票和非法經營證券業務有關問題的通知》《中華人民共和國證券投資基金法》《私募投資基金監督管理暫行辦法》等法律法規和部門規章確定了股權眾籌業務的8項禁止性規定。第四，互聯網保險。依據《中華人民共和國保險法》《互聯網保險業務監管暫行辦法》《中國保監會關于加強互聯網平臺保證保險業務管理的通知》等法律法規和部門規章對通過互聯網銷售保險產品、選擇互聯網平臺、設立保險公司、保險資產管理公司或者非法經營商業保險業務、設立保險專業代理機構、保險經紀人，或者未取得經營保險代理業務許可證、保險經紀業務許可證從事保險代理業務、保險經紀業務等行為進行了規范。第五，通過互聯網開展資產管理業務。依據《中華人民共和國信托法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國證券投資基金法》法律法規和部門規章確定了未經金融監管部門許可通過互聯網公開募集資金、非公開募集資金、客戶資金進行第三方存管等行為適用法律進行了規定。第六，通過互聯網跨界從事金融業務。跨界從事金融業務的地方各類交易所、小額貸款公司、融資性擔保業務機構、典當行、消費金融業務的機構、金融租賃業務的機構分別依據各業務口的部門規章和管理辦法進行監管。

以上的各項規定有的是以行政許可的方式，有的則是以行為禁止的方式對市場主體經營行為進行規范。除P2P網絡借貸關于業務管理，信息披露等管理規范是在相關業務得到一定程度和規模發展之后統一制定，具有較強操作性之外，其余領域的規范都是相對零散的。這些規范雖然可以在一定程度上可以對互聯網金融進行監管，但在實踐中對復雜的互聯網業態和產品定性缺乏操作性，無法適應對不斷發展和變化的互聯網金融創新的監管需要。建議在整治工作經驗積累的基礎上按照“法無禁止即可為”的市場理念統一采取禁止性描述對非銀支付、網絡借貸、股權眾籌、互聯網保險、通過互聯網開展資產管理和跨界從事金融業務的業務邊界進行界定，通過“負面清單”為互聯網金融從業機構劃定業務“紅線”。將該業務邊界作為互聯網金融從業機構開展業務的范圍和界限，將從業機構是否突破既定業務邊界作為監管機構開展日常監管和是否采取監管措施的依據。同時，還要堅持鼓勵創新，適時根據互聯網金融的創新和實踐對不同業態的業務邊界進行動態調整，不斷完善負面清單。

2.對互聯網金融從業機構的市場準入進行明確。由于互聯網金融的特殊性，需要對互聯網金融從業機構進行適當的準入管理。要結合企業注冊管理規定和各互聯網金融業態特點設置一定的準入條件。

（三）充分發揮互聯網自律組織的行業管理作用

自上而下的建立以省市級別為核心的互聯網金融協會，建立健全互聯網金融協會的組織機構和自律管理規范，賦予互聯網金融協會更多的職能和權利，利用好協會貼近市場，對市場變化更為敏感的優勢，對互聯網金融行業開展日常自律管理。通過制定一系列行業規范，增強互聯網金融企業自律性和組織性，逐步實現互聯網金融業發展的系統化和規范化，也可以為專業監管部門提供大數據支持。通過吸收行業內優秀互聯網金融企業，淘汰問題企業，有組織地發揮優勝劣汰機制的作用，提升行業整體發展水平。

（四）建立互聯網金融宣傳機制，開展金融消費者教育

1.將互聯網金融知識宣傳納入金融知識宣傳體系。擴充金融知識宣傳內容。目前，人民銀行、銀監等監管部門都定期不定期開展金融知識宣傳活動，都有具有各自特色的金融宣傳品牌。在金融宣傳活動中加入互聯網金融知識可以有效利用現有宣傳平臺和資源，使廣大人民群眾更全面知悉和了解互聯網金融特點和風險，提高風險防范意識。

2.加大互聯網金融風險提示和信息披露。監管機構、行業自律機構根據監管工作需要適時在主流媒體，尤其是受眾較多的電視媒體上播放互聯網金融風險提示。要求互聯網金融平臺網站對融資項目風險、資金募集風險、自身經營管理風險等可能出現的風險對資金出借人作出必要風險提示，對年度經營報告、審計報告等重要事項及時進行信息披露。

3.利用門戶網站開展好互聯網金融知識宣傳。在各地政府網站、金融監管機構網站對互聯網金融監管規則、基礎文件等重要金融知識進行及時宣傳，合理引導公眾認知和社會輿論。

4.有效利用舉報獎勵平臺。將已經建立的互聯網金融違法違規舉報平臺擴展為互聯網金融風險宣傳平臺。在該平臺上開設互聯網金融知識宣傳欄目，宣傳包括互聯網金融管理規定、合規機構名錄、違法違規案例、互聯網金融最新發展情況、互聯網金融風險提示等內容。endprint