積極貫徹落實國家“一帶一路”倡議加快打造以徐州為中心的淮海城市群

2013年12月中央召開了城鎮化工作會議，把城市群作為主體形態，構建“兩縱三橫”城市化戰略格局。徐州市為深入貫徹中央城鎮化工作會議精神，落實江蘇省委、省政府關于區域協調發展的部署要求，研究提出加快打造以徐州為中心的淮海城市群，攜手淮海經濟區核心區八市（徐州、淮北、宿州、濟寧、棗莊、商丘、連云港、宿遷），著力推進交通、旅游、文化、醫療保障、人力資源等方面一體化合作建設，區域合作發展深入推進，邁向了合作共贏、提質增效的新階段，取得了顯著成效。

自1986年淮海經濟區成立開始，區域內各市為推動該區域上升為國家戰略，進行了長達30多年的艱苦探索和不懈努力。2015年全國“兩會”期間，李克強總理參加江蘇代表團審議政府工作報告時指出，“由于歷史上黃河改道等客觀因素，以徐州為中心的淮海地區，包括蘇北、魯西南、豫東、皖北這塊地區，一直都是相對比較貧困的地區，也是革命老區。對淮海地區的發展，我們確實應該給予高度重視。”今年江蘇省第十三次黨代會上，省委李強書記參加徐州代表團討論時，對徐州提出了發揮“三個作用”的定位要求，強調徐州要在推動淮海經濟區建設中發揮龍頭作用。為貫徹國家、省一系列部署要求，我市深入謀劃和加快建設淮海城市群，意義重大，恰逢其時，潛力巨大，前景廣闊。

一、淮海城市群的歷史沿革

淮海城市群是指以徐州為中心、周邊一定范圍內密切聯系的大中小城市組成的城鎮群體，位于東部經濟腹地向中部延伸地帶，是南北經濟和文化的交匯處，具有承東啟西、呼應南北的優越地理區位，擁有資源、人文、交通等綜合優勢，具有培育新的區域經濟增長點的巨大潛力。以徐州為中心的城市群先后有不同的稱謂，如淮海經濟區（淮海城市群）、徐州都市圈、淮海經濟區核心區、淮海城鎮群等。

（一）淮海經濟區（淮海城市群）

1986年蘇魯豫皖20個地級市自發成立了面積達17.8萬平方千米、總人口1.2億的淮海經濟區，區內主要城市構成淮海城市群。

（二）徐州都市圈

2000年江蘇省確立了徐州都市圈等“三圈五軸”城市化空間戰略格局，明確徐州是江蘇省重點建設的四個特大城市和三大都市圈核心城市之一，出臺了以徐州為核心，涉及四省、周邊6個地級市、兩個縣（市）組成的《徐州都市圈規劃綱要》。

（三）淮海經濟區核心區

2010年在淮海經濟區和徐州都市圈基礎上，分屬四省但聯系密切的淮北、宿州、濟寧、棗莊、商丘、徐州、連云港、宿遷八市組成淮海經濟區核心區，以徐州為中心，聯手推進基礎設施、產業發展、科技、金融、旅游等八個方面的一體化。

（四）淮海城鎮群

2012年中國工程院組織了“淮河流域環境與發展問題研究”，在“城鎮化”一節中提出規劃建設以徐州為核心，淮安、蚌埠為中心的淮海城鎮群，并建議把淮海城鎮群納入全國城鎮化發展規劃。

（五）徐州城市群

2013年12月中央城鎮化工作會議討論了《全國城鎮化綱要》，提出“把城市群作為主體形態”，按照《全國主體功能區規劃》確定的“兩縱三橫”城市化戰略格局，“一張藍圖干到底”。會上有專家建議國家重點建設32個城市群，其中徐州城市群列7個潛在城市群之內。同時，國土資源部上報國務院的《全國國土規劃綱要（2011—2030）》中，把徐州列為重點發展的23個都市圈之一，以徐州為中心的東隴海地區列為全國城鎮化重點地區之一，規劃徐州像青島、大連等幾個副省級城市一樣充分發揮中心城市的輻射帶動作用，提高跨省和省域經濟社會發展能力，帶動和促進周邊地區發展。

總之，以徐州為中心的城市群雖然名稱各異，但其范圍大體相似。作為國家“兩縱三橫”城鎮化戰略格局重要部分，淮海城市群在未來全國新型城鎮化進程中必將不斷發展壯大。

二、進一步提升淮海城市群的重大意義

淮海城市群位于長三角、環渤海和中原三大經濟區的結合地帶，擁有“一帶一路”交匯點的突出區位，承擔著中國經濟東靠西移的接力重任。江蘇省第十三次黨代會報告明確提出，要加快推進淮海經濟區規劃建設。徐州地處蘇魯豫皖四省交界，是淮海經濟區中心城市、淮海城市群核心城市，是“一帶一路”重要節點城市、全國重要的綜合交通樞紐城市。徐州發展基礎好、交通區位優越、科教資源富集，規模實力居淮海經濟區之首，建設區域中心城市具有突出優勢和良好條件，在全省乃至全國發展格局中都具有重要而獨特的地位。加快建設淮海城市群，有利于全面融入國家“一帶一路”倡議、優化全國城市群和生產力布局。充分發揮徐州新亞歐大陸橋經濟走廊重要節點城市的優勢，推動區域發展規劃上升為國家戰略，探索建立跨省際區域合作機制，更好銜接京津冀協同發展和長江經濟帶建設，更大范圍集聚要素資源，促進國際國內要素有序流動、資源高效配置、市場深度融合，可以有效破除區域性連片資源型城市轉型難題，為全國老工業基地和資源型城市轉型提供示范借鑒。深化與中西部地區合作，促進形成陸海統籌、東西互濟的全方位對外開放新格局，服務“一帶一路”倡議，能夠為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢發揮重要作用。有利于增強集聚輻射功能，培育重要經濟增長極。淮海城市群各城市普遍遠離省會城市，接受本省經濟中心輻射作用總體較弱，發展相對滯后。充分發揮全國綜合交通樞紐和東隴海綜合交通干線的功能作用，大幅增強徐州綜合實力，補齊高端功能短板，加快提升中心城市首位度，深化拓展與周邊地區在產業、交通、科技、醫療等領域的合作交流，真正使徐州成為區域發展的“火車頭”，輻射帶動蘇魯豫皖接壤地區“經濟低谷”加快崛起、跨越發展，促進淮海經濟區一體化發展和東中部地區協調發展。有利于更好發揮“三個作用”，打造蘇北振興強引擎。江蘇高水平全面建成小康社會，難點和短板在蘇北。發揮好徐州在蘇北決勝全面小康征程中的領軍作用、在推動淮海經濟區建設中的龍頭作用、在營造想干事能干事干成事的濃厚氛圍中的先行作用，能夠形成強大引領示范效應，對于有效破解蘇北地區乃至周邊地區面臨加快發展和轉型發展的雙重壓力，構建新一輪振興發展新格局，具有十分重要的戰略意義。

三、徐州市在淮海城市群中的地位和作用

徐州是全國較大的市，新亞歐大陸橋經濟走廊重要節點城市、淮海經濟區的中心城市、全國重要交通樞紐城市，具有打造淮海城市群的多方面優勢。

（一）徐州市的區位優勢突出

徐州市位于淮海城市群地理中心。除連云港以外，淮海城市群中的淮北、宿州、濟寧、棗莊、商丘、徐州和宿遷均在徐州周邊100公里左右范圍內。從地理區位角度看，徐州面向周邊聚集和輻射經濟資源的條件得天獨厚，大力突出徐州地位和作用可以極大促進淮海城市群快速發展；徐州距連云港出海口較近。徐州距連云港約200公里，是連云港周邊經濟最強和城市功能最發達都市。歷史經驗表明，海港及港口城市對經濟發展作用極為關鍵。作為加快連云港發展的最發達腹地城市，徐州具備支撐、利用海港與聯合連云港共同發展的獨特條件，而淮海城市群內其他城市基本不具備類似條件；徐州位于我國南北方過渡地帶。徐州地處蘇魯豫皖四省交界，是我國南北方相交區域，是我國南北各類資源要素銜接、融通和深化合作的主要必經之地。徐州市在上述領域的特點使徐州在承接、融合、中轉、輻射南北方經濟資源方面享有極大便利。

（二）徐州市交通體系優勢突出

徐州市聚合了多種交通運輸的優勢。徐州觀音機場是淮海城市群唯一干線機場。目前，觀音機場開通了20多條航線，與中國香港、中國臺灣和泰國、韓國、日本等國際航班已經開通，是國家一類對外開放航空口岸。在淮海城市群中，徐州的航空運輸優勢使其具備了與公路、高鐵、水運等交通運輸方式一體化發展的綜合條件，有利于徐州充分發展交通運輸綜合承載力與服務周邊能力。徐州干線機場優勢極為突出，可為淮海城市群建立立體化綜合交通運輸體系提供支撐；徐州是我國重要鐵路樞紐。京滬、隴海鐵路在徐州交匯，京滬高鐵和在建徐蘭客運專線進一步發展了徐州國家鐵路樞紐的地位。隨著高速鐵路體系加快發展，徐州已成為周邊地區的重要高速鐵路樞紐，通達周邊省會城市時間將在1小時以內。徐州的鐵路樞紐地位將會不斷鞏固與強化，對促進淮海城市群發展具有重大意義；徐州公路體系發達。徐州公路四通八達，北通京津，南達滬寧，西接蘭新，東抵連日（日照）。徐州公路體系與航空、鐵路交通運輸體系相互支撐與互補，進一步強化與完善了徐州在交通運輸領域的優勢地位；徐州億噸大港作用日益凸顯。京杭大運河傍城而過，貫穿徐州南北，在建的京杭運河徐州億噸大港將成為物流、倉儲和交易等融為一體的綜合性和現代化港口，在內河航運體系中發揮重要作用，極大降低了徐州交通運輸成本。

（三）經濟中心地位較為突出

徐州經濟總量在城市群中大幅領先。2016年，徐州市實現地區生產總值5808.52億元，在淮海城市群中位居第一，約占該城市群總量的30%。一般公共預算收入516.06億元。徐州是周邊300公里范圍內唯一GDP合計總量超5000億、公共財政收入超500億、人口超1000萬、經濟集中度最高和綜合實力最強的大城市；徐州各項經濟指標增速連續多年高于全國、全省平均水平。2016年徐州生產總值繼續居全省第5位，居全國地級城市第32位。現狀表明，徐州在淮海城市群中的經濟中心地位無可替代；產業發展在城市群中處于領先地位。徐州已建立起國家級經濟技術開發區、國家級高新技術開發區、國家級對外開放航空口岸等高端產業發展平臺，2016年裝備制造、食品、能源、煤鹽化工、冶金、建材等六大千億元產業規模達1.24萬億，徐州產業發展在淮海城市群中處于領先地位，隨著徐州經濟綜合實力向科技和產業發展的不斷轉化，徐州基本具備了進一步實現產業升級、整合周邊產業、實現淮海城市群產業資源配置優化的基礎條件；區域資源配置中心作用不斷加強。由于徐州經濟實力相對突出，產業類別相對齊全，人口素質和科研能力具有區域性優勢，城市功能較為發達。因此，徐州在某種程度上承擔了淮海城市群內資源優化配置中心的作用，促進了徐州與淮海城市群城市共贏發展。區域資源能源優勢較強，2016年徐州年產煤炭1300多萬噸，是江蘇唯一煤炭產地；全市發電量達506億千瓦時，是江蘇省重要的火電基地。徐州資源中煤、鐵、鈦、石灰石、大理石、石英石等30多種礦產儲量大、品位高，其中煤炭儲量69億噸、石膏44.4億噸、巖鹽2l億噸、鐵8300萬噸、石灰石250億噸。總體看，徐州與淮海城市群中資源枯竭和非資源城市相比，資源優勢突出，對于徐州充分利用本地資源發展經濟奠定了較為穩固的基礎。

（四）社會服務綜合保障能力突出

徐州市在教育培訓和醫療衛生領域優勢突出，徐州是周邊150公里范圍內的醫療衛生與教育中心。一方面，徐州在教育培訓領域優勢顯著。徐州普通高校和職業學校數量、國家重點學科、實驗室、博士與碩士培養點、高級師資等方面遠高于淮海城市群其他城市。目前，徐州擁有12所高等院校和40余所高中級職業技術院校，每年為周邊城市培養出一大批高端人才和實用性技能人才。另一方面，在醫療衛生領域優勢顯著。徐州醫療機構的全國性和省級重點科室在淮海城市群中占據明顯領先地位。周邊城市來徐三級甲等醫院就診量已占徐州三級甲等醫院總就診量的30%以上。目前徐州第一人民醫院等12家市級定點醫療機構已經與棗莊、濟寧、淮北等市簽訂了新農合服務協議，區域性合作優勢和服務效應已有顯著體現。徐州在社會服務綜合保障能力的突出成績與優勢為徐州在各領域發展夯實了基礎，創造了條件。

（五）徐州市后發優勢明顯

從經濟均衡發展角度看，徐州乃至淮海城市群的發展相對滯后也是其未來發展的巨大潛在空間。徐州市在優化布局、建設一體化基礎設施、市場一體化、產業轉型升級等方面，仍有優化資源配置，加速發展的巨大潛力和后發優勢。經濟質量提升和保持合理發展速度需要淮海城市群增強經濟發展協調性，充分利用后發區域實施新的發展突破。近年來，徐州發展成績卓著，實現經濟發展新突破具備較好基礎條件，堅持“工業立市”不動搖，全力推進“一中心一基地一高地”建設和現代農業發展，加快新舊動能接續轉換，進一步加強了區域內經濟中心、交通中心、社會服務中心、科技文化中心、創新中心和人才培養、集聚中心的地位。

四、淮海城市群建設的戰略目標

淮海城市群處于“一帶一路”經濟帶、京津冀城市群、中原經濟區、長三角城市群等多個重點發展區的地理中心，也是我國重要的煤炭資源富集區、糧食種植區，在實現我國經濟空間格局優化，實現新型城鎮化、農業現代化和信息化協調發展的進程中戰略地位極其重要。淮海城市群在我國區域經濟發展藍圖上既跨沿海經濟帶，又屬隴蘭經濟帶，屬于國家規劃重點發展區域，是我國“兩橫三縱”城鎮化戰略格局的重要組成部分。

總體思路：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持穩中求進工作總基調，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，以供給側結構性改革引領經濟發展新常態，著力優化淮海城市群空間布局，著力提升淮海城市群一體化建設，著力提升淮海城市群生態環境，著力提升淮海城市群公共服務供給能力，著力提升區域中心城市的輻射帶動力，著力提升協同發展新動力，將該區域打造成為全國跨區域協調發展示范區、區域治理現代化示范區、東中部轉型發展實驗區和“一帶一路”的重要樞紐。

（一）跨區域協調發展示范區

打造淮海城市群并納入國家戰略，在實踐中探索建立合理的跨區域協調發展合作機制，為我國全面深化區域治理改革，健全區域治理體制機制，提高區域治理能力發揮推動作用。

（二）以傳統文化為引導的區域治理現代化示范區

在淮海城市群建立以傳統文化為引導的區域治理現代化示范區，將中華傳統文化與馬克思主義立場、觀點和方法有機結合起來，使其既能繼承和發揚優秀文化傳統，又能與我國當前社會文化的發展方向充分結合，將為我國各區域治理體系的現代化提供良好的示范作用。

（三）東中部“經濟低谷”轉型發展試驗區

針對制約淮海城市群所在地區經濟發展的主要矛盾，在統一規劃，優化經濟發展空間格局，推動交通基礎設施互聯互通，發揮市場作用激活產業發展活力。淮海城市群核心城市，可以通過借勢長三角、環渤海、中原城市群等區域力量，實現協作發展、協同發展和共同發展，推動淮海城市群所在區域“經濟低谷”隆起，成為我國東中部改革開放的新高地。

（四）“一帶一路”的重要樞紐

未來的淮海城市群可以從三個層面參與“一帶一路”建設：一是打造“一帶一路”東中部綜合交通樞紐，構建起“海、陸、空、鐵、水、管”立體式綜合交通網絡體系，發揮更顯著的溝通鏈接樞紐作用；二是打造“一帶一路”東西雙向開發門戶，在開發功能、國際貿易平臺、開發載體等方面不斷突破，構建起東北亞西向拓展和中亞地區東向出海的加工生產、商貿物流基地；三是打造“一帶一路”產業合作集聚區，推動與“一帶一路”沿線地區和國家的產業合作，建設成進口資源加工基地、出口產品加工基地和重化工配套產業基地。

五、淮海城市群建設的重點舉措

（一）強化徐州市優勢地位與帶動作用

作為江蘇省北部的都市圈，徐州在淮海城市群內各方面優勢比較明顯。為了充分發揮徐州市在淮海城市群區域內的集聚和輻射功能，參照長江經濟帶和京津冀協同發展的實踐經驗，今后爭取交通、醫療、教育、文化、金融、產業、旅游、商貿物流等8個方面的政策支持，對徐州口岸實行最便利的通關政策，推動淮海城市群內城市間“通關一體化”進程。

（二）打造“一核兩軸三湖四區多組團”網絡型空間發展結構

“一核”即培育徐州市為淮海城市群發展核心。“兩軸”即以隴海鐵路沿線為橫向發展軸，以京滬鐵路沿線為縱向發展軸。“三湖”即微山湖生態發展帶、駱馬湖生態發展帶、洪澤湖生態發展帶。“四區”即圍繞沿線、沿海、沿河形成四個產業發展區。“多組團”即培育形成“徐州—濟寧—棗莊”“徐州—連云港—宿遷”“徐州—宿州—宿北—商丘”等三個大的發展金三角。逐步形成“特大城市—中等城市—小城市—重點中心鎮—一般鎮”的城鎮體系。

（三）加快推進基礎設施互聯互通

建設一體化的交通基礎設施。推進淮海城市群對內、對外的互聯互通，提高群內城市的物流效率，并提高城市群接受發達地區經濟輻射的能力。一是完善鐵路和高速公路建設，加快建設已規劃的青滬高鐵和徐宿淮鹽客運專線、徐蘭客運專線等項目的建設進度；二是優化“一港一運河”水路通道，提高連云港作為“一帶一路”橋頭堡的功能，提高京杭運河通航能力，強化與長江經濟帶的聯系；三是優化航空布局，以徐州觀音機場為核心，以濟寧、連云港、商丘、宿遷和宿州的機場為輔助，提高航空物流效率；四是在能源基礎、水利和信息基礎設施等方面加大一體化的規劃和建設力度。

（四）科學引導產業優化升級與協同發展

發揮淮海城市群承東啟西、南引北聯的區位優勢，積極承接東部發達地區的產業轉移，大力開展園區合作，同時加強淮海城市群的產業協同發展。一是轉變區域農業發展方式，強化區域糧食保障能力。探索跨區域農地流轉規模經營的平臺建設，共同建設新型農業經營體系，加強跨區域農業流通、加工領域合作，突破資源和空間制約，促進農業資源要素有效流動，建立若干具有特色優勢的區域農產品和農資交易中心，不斷提升農業綜合生產能力，打造國家跨區域現代農業發展示范區。二是合力推進新型工業化。加大傳統產業信息化融合政策支持，依托各城市現有的產業比較優勢，推進新型工業化進程，如充分發揮徐工集團的支撐帶動作用，著力打造機械產業鏈，建成具有國際競爭力的國家機械制造基地、做強先進制造業，依托連云港的港口優勢，發展大型石油化工產業；重點培育戰略新興產業，大力發展徐州、濟寧等地的太陽能光伏產業以及連云港的核電產業；依托宿遷，大力發展綠色建材、功能材料等產業；依托徐州連云港等城市，打造具有區域特色的生物醫藥和中醫藥產業集群。三是聚力提升現代服務業。徐州市積極組織實施國家服務業綜合改革試點，加快構建“333”現代服務業體系，重點在現代物流、金融服務、服務外包上實現突破，發展壯大平臺經濟、總部經濟、樓宇經濟、電子商務等新興服務業，打造中心商圈、高鐵生態商務區、新城區中央活力區、地鐵經濟、空港經濟等八大服務功能板塊。以旅游產業作為淮海城市群產業合作的切入點，共同推動旅游基礎設施建設，攜手打造旅游品牌。物流業重點發展以京滬線、隴海線為主要通道的“十”字形物流通道，將徐州打造為淮海城市群核心物流樞紐，把淮北、濟寧、宿州等地建設為特色物流中心。推進徐州區域文化、金融和物流中心建設。四是共同建設產業園和創新平臺。聚焦產業科技創新建設，加快構建“產業+企業+平臺+高校+人才+金融+政策”的區域創新體系，高標準建設“一院一城一谷”等創新平臺，積極組建產業技術創新聯盟，推動優勢產業領域核心技術攻關突破。大力發展科技金融，引進創投、風投、天使投資、產業基金等股權投資，營造優良創新生態系統。推動建立省際間產業轉移統籌協調機制，建立承接東部產業轉移的投資促進機構，加強與東部和中部地區的產業聯系和協作。加大對重點工業園區、重點產業轉移園區的扶持力度，如支持徐州、連云港等地開展共建產業轉移示范園區和產業創新平臺。

六、政策創新與體制機制創新建議

（一）政策創新

1.積極爭取納入國家戰略。積極爭取將淮海城市群納入國家跨區域城市群規劃試點。在國家層面成立建設領導小組，在省際間建立協調機制，推進區域內基礎設施互聯、產業協同、公共服務互通、生態環境共治等。

2.建立淮海城市群綜合改革試驗區。設立以徐州為中心的淮海城市群綜合改革試驗區，探索建立跨區域協調機制，提升市場一體化水平。建立實驗區內城市聯席辦工制，實現群內城市行政管理認證標準統一，提高群內經濟資源優化配置水平。

3.財政金融政策。強化對該區域的財政金融支持。整合現有中央財政預算內相關基建投資、財政轉移支付資金，加大對該區域重大基礎設施、公共服務領域的支持力度。創新融資模式，鼓勵PPP融資模式，試點發行淮海城市群基礎設施建設債券。鼓勵創設金融主體，如淮海發展銀行、產業投資基金和創業投資基金等，支持民間資本發起設立中小型銀行等金融機構，試點八市金融結算同城化。探索多元可持續的資金保障機制。

4.土地支持政策。對淮海城市群實行區域差別化用地政策，統籌城鄉土地管理政策創新試點地區，在征地制度改革、集體建設用地入市、宅基地管理三個方面先行先試。開展城鄉建設用地增減掛鉤試點和土地綜合整治工作，綜合城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、采煤塌陷地綜合整治等政策手段，盤活存量土地，爭取更多發展用地。

5.社會事業支持政策。推進社會服務一體化，搭建醫保實時聯網結算平臺，推動資質互認和師資相互流動，共建共享人才服務平臺，推動八市間居民身份互認、互轉，在區域推進居民居住證政策，服務人口有序流動，深化區域警務協作，推進跨地區案件聯手偵辦和治安問題聯合整治。

（二）體制創新

1.區域間利益協調。建立省際間聯席會議機制，實現協同發展、共同發展；探索建立產業跨區域轉移的利益共享機制；探索建立跨行政區水資源和土地資源開發利用磋商機制。

2.區域新型城鎮化。區域內以“三規融合”為重點進行城鎮規劃體制創新，實施統一的外來人口居住證制度并共享人口信息，推進城鄉規劃、產業發展基礎設施建設、醫療衛生服務和社會管理一體化，形成以城帶鄉、城鄉一體的新型城鄉關系。

3.市場一體化。建立區域統一開放的人力資源、資本、技術等各類要素市場，推行資質互認，推進生產要素跨區域合理流動和資源優化配置。規范市場秩序，統一市場準入、運營和法制環境，營造有競爭力的一體化市場環境。

4.生態環境保護。建立健全區域內源頭保護、損害賠償、責任追究、完善環境治理和生態修復制度；推動建立生態環境保護和生態補償機制，開展污染責任保險和環境損害賠償試點。

5.創新對外開放新機制。合力構建開放型經濟新機制。積極融入“一帶一路”，服務東部和中西部合作。整合區域內海關資源，推動同沿海沿邊地區通關協作，推動海關一體化進程。