空間正義視閾下我國城市治理的現實困境與解決路徑

王瑩

摘要：空間正義是城市治理向共建共享和包容性發展轉型的價值要求。走向空間正義的城市治理以保護公民的空間權益為核心，強調城市空間的人本性、平等性、生態性及多樣性等價值訴求，堅持面向全體公民共建共享的包容性發展道路。城市發展過程中的空間剝奪、區隔、同質化以及生態破壞所導致的正義缺失是新時代城市可持續性發展面臨的治理困境。實現城市治理的空間正義，應由單一的政府管理向多元化的協同共治轉變，并從確立包容性發展的城市治理理念，加快公共服務均等的共享城市建設，促進公眾參與的城市政策過程，構建綠色發展的城市生態機制等方面重構城市空間的生產及其治理，邁向基于全體社會成員平等參與和共建共享的城市包容性發展。

關鍵詞：城市治理;空間正義;包容性發展;平等參與

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2018）05-0122-07

盧梭曾指出，再多的住房充其量只能建成一個村鎮，而公民卻能構建一座城市[1]。城市是屬于全體公民的城市。在中國，傳統的城鄉二元分割體制決定著城市一直都是特定居民工作和生活的場所。隨著人口大規模地向城市集聚，全國所有的城市都進行了相應的門檻設置，中國公民從總體上來說不能平等地享有城市權利。另外，城市政治基于利益與資本結盟使得城市空間日益碎片化，一些有失公平的非連續性城市政策催生了城鄉隔離和社會排斥，導致了復雜的權利沖突。因此，當前我國的城市治理必須重點關注公民城市空間參與、平等和共享的權利，促進全體社會成員共建共享的包容性發展。中國的城市不僅僅是部分城市居民的城市，更是國家全體公民的城市;城市治理不僅僅是應對城市無序擴張以及種種城市問題的治理，而是要尊重城市本質以及人的需要，保障公民的城市空間權益，包容多樣的異質文化，促進生態平衡，實現公共資源平等分配?？臻g正義是對空間生產、交換、消費等實踐公平與正義的價值追求[2]，本文即以空間正義的視角直面城市空間發展的現實困境，反思城市治理的問題，探討城市治理的目標，提出以追求全體社會成員平等參與和共建共享的城市包容性發展，消除城市空間存在的非正義現象，推動整個城市治理水平不斷提升，達到城市善治。

一、空間正義視閾下我國城市治理面臨的現實困境

改革開放以來，中國為了擴大城鎮規模，加快經濟發展，進行了一系列制度創新，放松了管制，吸引大量資本進入城市，但因為一方面過于注重經濟成就，忽略了經濟與社會、生態、文化等領域的協同發展，另一方面片面強調政府的主導作用，缺少多元社會主體的參與和協同，使得許多城市的空間權利被削弱或剝奪，導致空間正義缺失問題日趨凸顯，阻礙了城市可持續健康發展。具體而言，主要表現在以下幾個方面：

（一）城市空間擠壓與弱勢群體權益剝奪

在城市規模增大、現代化程度日益提升的同時，農村空間受到的擠壓越來越嚴重，弱勢群體在城市空間的生存越來越艱難。城市空間的不斷擴張是對鄉村空間的一次次轉換、變動以及再造。在建設新城區的過程中，許多城郊和鄉村的空間逐漸被城市所吞并，城市出現了大量的不當蔓延現象，中心城市對邊緣城郊、鄉村的空間造成了嚴重的擠壓。農民失去土地，被迫卷人城市化的過程中，原有的空間權利被剝奪，城市的平等待遇又難以獲得，無法做到真正融入城市空間，導致自我認同出現危機。這些失地農民被排斥在城市體制之外，最終被邊緣化，成為弱勢群體。他們被迫選擇居住在城中村和城郊結合部，難以享受與城市居民均等的教育、醫療、基礎設施等公共服務，更無法參與到城市空間的生產過程中，導致生活貧困和社會排斥，形成種種問題和矛盾，最終影響到城市發展和社會穩定。

（二）城市空間隔離與貧富分化加劇

對于城市空間隔離，柏拉圖曾描繪過：“任何一座城市，無論其規模多么小，事實上都是一分為二的，一個是窮人世界，另一個便是富人世界，兩者之間總是處于沖突狀態，而且，在任何世界中，還有許多更小的部分。”[3]城市居民居住空間的隔離化現象在當今社會較為普遍。根據空間的土地價值、環境健康、交通便利、人口密度等因素，城市被分成“富人區”和“窮人區”兩個部分。富人區交通便利、環境優美、設施齊備，生活豐富，而窮人區則交通不便，環境惡劣，設施不全，生活單調，聚集著大量失業和弱勢人群。這種貧富分區的空間隔離現象加劇了城市社會的隔絕與分層，城市多元主體之間缺乏必要的溝通交流、難以形成信任理解、尊重包容的關系，多元社會主體協同共治變得越發困難。由于“窮人”和“富人”之間居住空間的隔離導致他們的價值觀念和生活方式相距甚遠，彼此之間容易產生敵視和排斥，從而引發城市不同社會群體之間的心理隔閡與社會抵制，加深城市社會的貧困、兩極分化以及碎片化，最終影響和諧社會的形成。

（三）城市生態破壞與生態權益的空間剝奪

城市生態系統是自然、人類、環境、空間等動態作用的有機體。隨著全球環境污染、生態退化的加速，整個世界資源環境的約束不斷趨緊，全球城市生態系統面臨嚴峻挑戰，中國也不例外，資源、能源和生態環境制約著城市的進一步發展。城市生態系統是一個人與人、人與自然、經濟與環境在整體上和諧共存的系統，只關注人的眼前利益，必然導致城市發展中生態破壞、環境承載力下降等問題。在我國，政府為了追求GDP快速增長，疏于生態保護和環境治理。在進行大規模的城市開發建設中，大量天然山體和水體被侵占，大批濕地、草地、耕地、林地被損毀，城市空間在利益的主導下，盲目擴張，過度開發資源，背離了空間生產的環境正義價值，導致城市資源快速枯竭，生態環境污染嚴重，城市的環境承載力降低。這種由資本和利益驅動的城市擴張帶來的環境污染和生態破壞，引發了霧霾、氣候變暖、土壤污染、生物多樣性減少等危機，事實上壓縮了生態空間，剝奪了城市主體的基本生態權益，反映了城市生態層面的空間正義缺失。

（四）城市空間同質化與多元性文化缺失

城市的活力來源于城市的個性與品味。而這些年來中國由于盲目追求經濟建設速度，忽視了城市的差異性發展，很多城市被過度同質化，連鎖商業模式和品牌連鎖機構形成了現代城市的重要景觀，鋼筋水泥和高樓大廈成就了千城一面。另外，政府片面追求經濟發展，忽視了城市文化的發展，特別是忽視城市特色文化和精神等無形的城市空間建設，對傳統文化的傳承與創新缺少鼓勵，對外來文化和多元化、個性化的文化缺乏尊重和包容，導致城市缺乏文化底蘊。不僅如此，政府的擴城與造城運動還破壞了城市很多原有的歷史記憶、風俗習慣和文化風貌，城市的歷史文脈與文化特色逐漸消亡，城市空間發展的個性和特色逐漸缺失，城市空間越來越缺乏多元性。同質化以及多元性文化缺失的城市空間使得城市居民的文化需求得不到相應的滿足，導致心理缺失與文化冷漠，最后城市空間容易淪為一個“物的牢籠”。

二、空間正義價值對城市治理的基本要求

空間作為人們生產、生活的基本條件包含了所有的空間資源。法國哲學家列斐伏爾提出了“空間的生產”的概念，他認為空間生產具有社會屬性，是以社會活動為元素的社會關系與秩序的空間化[4]。愛德華·索亞認為，建立空間正義是建構合理生活空間的可行路徑，必須減少階級、種族、性別以及其他不同社會權力源泉的壓迫和不平等[5]。羅爾斯認為正義就是公平，“是社會制度的首要價值”，是不可侵犯的，這種不可侵犯性即使以社會整體利益的名義也不能逾越[6]。他認為正義實際是通過合理的制度安排，使“所有社會價值——自由和機會、收入和財富、自尊的基礎——都要平等的分配”[6]。羅爾斯認為制度需以公平的正義作為其首要價值。我國學者任平提出，所謂空間正義，就是存在于空間生產和空間資源配置領域中的公民空間權益方面的社會公平和公正，它包括對空間資源和空間產品的生產、占有、利用、交換、消費的正義[7]。在我國城市治理轉型過程中，空間正義是指不同的城市群體在城市空間中享有平等的權益，并且能夠自由地進行空間生產、交換、消費等各種實踐活動，也就是說城市的空間生產與發展能夠堅持正義的原則?？臻g正義是對空間的一種權利追求，也是一種應該堅持的美德。城市空間的屬人性、平等性、生態性以及多樣性是城市空間正義的價值訴求，即要求城市治理在轉型過程中著重體現以下幾個方面：

（一）城市治理要體現“以人為本”

城市的出現是為了使人們的生活更加的便利與美好，城市空間的規劃和建設是否以人的需求為中心是衡量一個城市是否美好的首要標志。如柯布西耶所說：“人的尺度，需要的標準、功能的標準、情感的標準。就是這些是最重要的，這就是一切。”[8]作為文明要素的集合體，城市應該體現人的需要，讓所有的人都能被公正和平等的對待?？臻g正義的最終目標是激發人的主觀能動性和創造性，促進人類自由全面的發展?？臻g活力的彰顯依賴于人類對于自我價值的不懈追求，同時人的自由全面發展也會促使空間更加豐富和充實。城市空間是人全面自由發展的空間，人們在城市空間中的權利、價值和尊嚴都必須得到充分的保障，城市治理堅持以人為本的價值，才能真正實現正義原則。

（二）城市治理應保障公民平等享有空間權益

馬克思指出：“一切人，或至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和社會地位?！盵9]馬克思強調了所有的人，不分階級、階層或地位，平等地享有一切權利?；隈R克思主義平等觀，空間正義要求有關公民教育、醫療、交通、環境、居住等城市空間內有價值的社會資源能夠得到公平合理的分配，并且公民應該享受的各種權利和機會不會因年齡、性別、職業、身份、地位等方面的差異而有所差別，保障所有公民平等享有一切空間權益?？臻g權益是公民的基本權利，不可侵犯和剝奪，公民享受自身空間權益時不能犧牲和妨礙其他公民享受空間權益的機會。同時城市的進步與發展不得以犧牲弱勢群體的空間利益為代價，要對弱勢群體的利益做出有利的制度安排，不斷縮小城市的貧富差距。

（三）城市治理必須回歸生態理性

空間的分配不僅體現在人與人之間，還體現在人與自然之間。人與自然和諧共處，城市生命個體間相互尊重及整個生態體系和諧有序發展，是空間結構實現公平和正義的重要方面。西方學者在反思工業化所帶來的資源枯竭、生態破壞的危機后，認為城市發展“必須以護生、可續、崇尚人類與自然雙雙安康的價值觀來代替目前這個破壞成性、權欲熏心之社會的價值觀”[10]。黨的十九大提出“堅持人與自然和諧共生”[10]，說明了當前我國的城市治理必須回歸生態理性，實現人與自然的和諧共生。生態理性是不同時間、空間、代際的城市主體對于山川、空氣、綠地等生態資源的可持續期待，是一種為了所有城市主體，對生態進行整體維護的社會正義，它是處理城市社會人與自然、人與社會關系的基本倫理準則[11]。城市治理必需以城市生態的健康發展和良性循環為基礎，追求城市生態空間現代化，確保城市社會各主體公平享有生態權利，并承擔生態環境保護的責任。

（四）城市治理要尊重異質文化的多樣性

城市空間的多樣性是城市的天然屬性，它體現了城市發展的活力，也是城市發展的力量源泉。多樣性主要是指社會群體在城市空間中因為不同的收入水平、價值理念、文化樣態而具有不同的社會需求。多樣性決定了城市空間具備多樣的建筑和規劃風格，包含著多樣的文化和精神風貌。簡·雅各布斯曾明確指出，如何使城市足夠地多樣化是城市發展最為重要的問題之一[12]。城市空間的多樣性源于人類需求的多樣化。城市空間正義不是消滅差別，而是在一定的制度安排和價值指引基礎上，推進對社會不同群體文化差異的尊重。構建正義和諧的城市空間就是要尊重城市空間中不同群體在文化和價值上的差異性，避免城市發展的主導力量和強勢群體以霸權性的價值觀和文化漠視、歧視和壓制弱勢群體，謀求多元利益群體空間之間的“重疊共識”或“交叉共識”[13]。

三、空間正義視閾下我國城市治理包容性發展的路徑

空間正義的城市應該是民主開放、公平公正、生態理性的城市，同時也是政府、市場、社會與公民等利益相關者共同參與、協同共治的城市。只有這樣的城市，才能最大限度地實現多元社會主體成果共有、利益共享的包容性發展。因此，實現空間正義要從確立包容性發展的城市治理理念，加快公共服務均等的共享城市建設，促進公眾參與的城市政策過程，構建綠色發展的城市生態機制等方面重構城市空間的生產及其治理，邁向基于全體社會成員平等參與和共建共享的城市包容性發展。

（一）確立包容性發展的城市治理理念

解決城市空間正義缺失問題首先要對城市的本質有清晰的認識，樹立正確的城市發展觀。就我國當前的城市發展而言，要從過去追求擴張和經濟效益增長的價值觀向創建以人為本、公平正義的人類生存發展空間的價值觀轉變。正如古萊所言，城市發展的終極目標并不是經濟效益的增長，而是人類的美好生活，發展的好處應當惠及所有的社會，惠及社會上的每一個人[14]。包容性發展即以經濟、社會、文化、生態均衡發展為目標，致力于改善民生，在社會公平正義的基礎上，實現全民共享發展成果。其所體現的價值正是空間正義所主張的空間生產以及資源配置公平、公正的倫理要求。將該理念應用到城市治理中，即要將包容性發展置于首位，關注以人為本，加快城市空間生產，進一步豐富空間資源和產品，促進民眾空間權益的實現。包容性發展城市治理理念是促進城市空間生產平等參與以及城市發展成果共享的前提和基礎，是解決當前城市空間擠壓、隔離、剝奪、貧困等問題，實現城市居民的空間權利必須堅持的發展理念。

（二）加快公共服務均等的共享城市建設

共享是將與民眾基本生活密切相關的教育、醫療、就業、社保等問題解決好，讓所有公民平等享受到改革與發展的成果，實現民生的保障和改善。共享城市主要指讓更多的人共同參與城市的規劃與建設，享受城市發展的物質成果，包容彼此的文化，創建良好的生態環境。它能夠體現城市讓生活更美好的核心要義，是未來城市發展的重要價值追求。加快公共服務均等的共享城市建設必須堅持以人為本、公平共享的價值觀，從人的需求出發，促進城市基本公共服務均等化和廣覆蓋，保障空間正義與共享發展。一是要建立基本公共服務均等化供給體系，將常住人口納入城市基本公共服務供給范疇。既要解決農民工住房、醫療、子女教育、職業培訓等方面存在的問題，實現基本公共服務配置均等化，減輕城市空間隔離和貧富分化的程度;又要將優質公共資源和服務向廣大小城鎮和農村地區適度轉移，均衡城鄉公共資源和就業機會的布局，促進城市向空間正義方向發展。二是為農村城市化、農民市民化構建相應的利益共享與成本分擔機制。以統一的標準和政策保障農民在拆遷補償、社會保障和公共服務中應該享受的權益，加快實現農民工的城市融入，促進全體城鎮和農村居民共享城鎮發展成果。三是鼓勵社會力量、社會資本進入城市公共服務供給、基礎設施建設等領域，消除政府單一主體提供公共服務的能力缺失、服務滯后等弊端，全面提升城市主體在教育醫療、生態保護、社會保障與服務等領域中的共建共享能力，增強全體公民在城市建設與發展過程中的幸福感、獲得感、正義感。

（三）促進公眾參與的城市政策過程

政策作為公共治理的工具，通過社會利益的權威性分配，規范和引導城市治理走向空間正義。符合空間正義的城市政策應當做到：一要公平分配空間資源;二要適當補償和照顧弱勢群體的利益;三要尊重城市空間的多樣化發展。目前我國城市公共政策的過程仍然是以政府為主導，缺乏多元社會主體的參與，政府單一主體在制定政策過程中難免會有所遺漏或偏頗，有失公正。因此，公平正義的城市公共政策應當促進公眾平等參與。首先，促進公眾參與城市政策過程，必然要對我國現行的公共政策機制進行調整和完善，確保公共政策能夠兼顧和體現城市各個主體的利益。除了政府、開發商和專家的參與，城市政策過程還必須賦予公眾參與的機會，尤其要保障弱勢群體平等參與公共政策過程的機會和權利。其次，促進公眾參與的城市政策過程要建立公眾參與的相關制度，明確公眾參與的重要性，將公眾參與的程序、內容、方式等用立法的形式確定下來，為公眾參與提供操作性較強的具體準則，提升其有效性與規范化程度。最后，拓寬公眾參與政策過程的渠道，創新公眾參與方式。在聽證制度、信息公開制度的基礎上，充分發揮互聯網的作用，創新公眾參與方式，召開網上聽證會，充分聽取民意，擴大民眾參與的渠道[15]。

（四）構建綠色發展的城市生態機制

城市治理走向空間正義必須促進城市生態環境的和諧發展。空間正義在生態層面主要體現為城市發展過程中生態系統的平衡、資源的可持續開發利用、人與自然的和諧共生等方面。實現城市治理的空間正義必須構建綠色發展的城市生態機制，促進入與自然和諧共生的城市發展，一是合理規劃城市生態空間，配置城市主體區的功能，防止城市過于追求經濟利益而侵占生態空間，提升環保部門的監管能力與執法權威，實施多部門聯合執法行動加強生態環境保護，創新多部門協同的生態環境治理體制機制。二是加快傳統高能耗、高污染產業轉型與升級，促進新能源等低能耗低污染為基礎的產業發展，走低碳型經濟發展的道路，實現能源、交通、建筑、農業、工業、服務、消費等領域的低碳化發展，為城市發展提供綠色空間。三是實踐低碳綠色生活的理念，加快綠色基礎設施建設，推廣綠色建筑、綠色交通等節能實踐，加強水、大氣、土壤等領域的環境保護，構建以人為本的城市綠色社區，加強污染地、廢棄地的整治，防范生態環境風險，保護城市森林、湖泊、綠地，建立和完善城市生態補償機制，加快城市空間的綠色健康發展，構建美麗的生態城市，最終實現城市生態發展的空間正義。

總之，當前我國城市治理的轉型應該考慮是否促進了空間正義的實現。我國城市治理過程中貧富差距擴大、生態環境污染、城市結構發展失衡、社會沖突增多等問題的出現，實際上與城市的建設與發展忽略了公民的城市空間權益，偏離了空間正義的原則有關。由單一的政府管理轉變為多元化的協同共治，確立包容性發展的治理理念，加快公共服務均等的共享城市建設，促進公眾參與的城市政策過程，構建綠色發展的城市生態機制，保障公民對城市治理的參與權、監督權和收益權，能夠矯治城市發展過程中的空間非正義現象，實現城市治理轉型對空間正義的尋求，邁向全體社會成員共建共享的城市包容性發展。

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