區劃型行政壁壘：地方政府合作中亟待破除的空間障礙

摘要：區劃型行政壁壘指的是在行政區之間出現的資源梗阻現象。在跨界公共問題治理方面，它阻礙了地方政府合作。由于制度供給與轉型需求之間存在錯位，區劃型行政壁壘在時間與空間、全面與局部、制度與過程等關系中均以矛盾形式呈現出來。研究發現，其產生和強化的原因有：政府固守管轄權益、區劃調整的政治偏好和市場公眾的屁護行為等。為了破除區劃型行政壁壘，增進地方政府合作，應從加強行政區劃調整的規范性、發揮廣域型市制模式積極作用、建立跨行政區聯合組織等方面著手。同時，還應在公共資金、管理技術以及市場社會力量的支持等方面建立保障機制。

關鍵詞：行政區劃;政府合作;府際關系;政府職責

中圖分類號：D035.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2018）04-0097-07

一、引言

行政區劃自國家產生起，就是搭建國家結構形式、設置政府機構的重要依據。《周禮》記載：“惟王建國，辨方正位，體國經野，設官分職，以為民極。”其中的“體國經野”所指即行政區劃。可見，其原初目的之一是為了強化中央對地方統治和管理的有效性。只不過，隨著時代的演進，才被賦予了推動地方發展這一層新的使命。改革開放以來，在國家整體流動性不斷增強的同時，對地方政治、經濟、社會、文化的發展有積極促進作用的資源（以下簡稱：發展資源）在各行政區劃之間的阻滯現象卻并沒有完全消失，甚至有局部強化的態勢。針對這一現象有來自于不同側面的解釋，如行政區經濟[1]、行政分割[2]、地方分割[3]等概念。誠然，這些概念對存在于經濟領域或者單一公共資源范疇的空間分割現象有著很強的解釋力。但是，它們并未將近年來日益突出的公共服務領域的跨界梗阻問題納入解釋范疇，例如，霧霾治理、異地就醫、異地養老等。理論的不足限制了實踐的發展。當前，在構建服務型政府的過程中，為破解跨域、跨行政區的公共問題，單邊公共行政已力不從心，唯有訴諸更廣泛、更深層次的地方政府合作。但為實現這一目標，現階段還存在著諸多阻力。本文則力圖在深入認識以上現象的基礎上，破除政府合作的空間障礙，進而緩釋甚至消解存在于行政區劃之間的發展資源梗阻現象。

二、“區劃型行政壁壘”的內涵和特征

（一）內涵

行政區劃指：“國家對行政區域的劃分。劃分行政區域，主要依據政治、經濟、民族、人口分布、地理條件、國防需要、歷史傳統等方面的因素。”[4]在小農經濟時代，土地是最重要的發展資源，土地資源的優化配置對流動性、整體性的要求并不高，因此各行政區劃之間的資源梗阻現象尚不顯著。但在現代化不斷推進的過程中，發展資源所涵括的對象日益增多：人力、資本、科技、信息、教育、醫療、環境等。而在這些對象中，有相當一部分需要通過跨行政區的流動、整合或協調才能實現優化配置。然而，由于建立在行政區劃基礎上的制度因素，特別是行政體制機制等因素的限制，這些資源的跨區配置遇到了不同程度的阻滯狀況。而地方政府之間缺乏有效合作便是上述狀況出現的重要成因之一。這即為“區劃型行政壁壘”現象。

（二）矛盾性特征

20世紀下半葉以來，中國的經濟社會轉型逐步加速，這要求輔之以匹配的政治、行政體制改革。然而，政治、行政體制作為上層建筑的一部分有其自身的發展邏輯，其制度空間的釋放難以與政治客體的需求保持步調一致。而這一結構性特征映射到行政區劃領域，便以矛盾形式呈現了出來一具體表現在：

1.時間性與空間性錯位

中國不但“整體處在雙重現代化疊加運行的階段”，而且各級行政區內部所處的發展階段也可能有所不同。這是不均衡發展格局在時間維度上的突出表現。而空間性則指：“以行政區劃間的地理界線作為經濟發展和公共服務的剛性邊界”成為中國發展資源布局與配置的主導原則。發展階段的多樣性與行政地理空間的穩定性之間的對立使跨界治理變得十分困難。例如，在京津冀區域，北京市、天津市已進入或正在進人后現代化階段，政府工作較側重于公共服務類職責。河北省卻仍處在現代化中期階段，當地政府依然傾向于履行經濟管理類職責。這就使北京市、天津市和河北省在諸如空氣治理等領域出現了認知上的偏差和職責上的不協調。然而，空氣污染具有很強的蔓延性，它并不受行政區劃界線的控制。這又要求地方政府之間必須謀求合作。毗鄰行政空間與其所處發展階段的錯位阻礙了這類合作的順利展開。

2.全面性與局部性并存

在中國，“區劃型行政壁壘”存在于諸多公共環節，涉及民政、治安、維穩、民族、宗教、國土、水利等，這是其全面性的具體表現。與此同時，由于受兩方面因素影響，壁壘問題在局部環節表現得異常嚴重。這兩個因素分別是：其一，發展資源的拓展。生產力的提高使發展資源不斷豐富，地方所重視的利益范疇也相應發生了變化，壁壘問題的焦點開始從經濟領域向高品質生活領域（如醫療衛生、生態環境等）轉移。其二，單位制的保留與“回潮”。朱光磊教授認為：“中國并不嚴格按照屬地制的原則管理它的居民，而是屬地制與單位制并存。”[5]在行政區劃的地理空間范圍內，單位特別是隸屬于“條條”管轄的單位自成體系，它們有著不同程度的排他性和獨立性，往往能在“區劃型行政壁壘”內塑造出新的“政策空間壁壘”。這些單位在市場化大潮的沖擊下雖有些逐漸走向解體，但有些在消失后又出現了回潮[6]。由其引發的現實問題往往會與歷史遺留問題激烈碰撞，在公共空間不斷發酵出新的矛盾。由此進一步觀察則會發現，兩個因素疊加作用，使全面性與局部性的覆蓋范圍在不斷發生變化，進而催生了二者的動態并存特征。

3.制度性與過程性共存

制度性體現為由一系列正式制度作為“區劃型行政壁壘”的支撐要素。例如，在社會保障的相關政策文件中就有規定：新農村合作醫療以縣（自治縣、縣級市）為管理層次，養老保險則以省（直轄市、自治區）為管理層次。管理層次的不同就可能帶來各區劃之間社保待遇的差異。當然，這一做法是出于經濟發展條件的限制，中央政府還無法做到全國范圍內的公共服務均等化，只能根據事項特點分別交由不同層級的地方政府來分擔。然而，在制度運行的過程中，一些要素卻往往會使制度的原定目標發生偏離（過程性）：其一，地方政府公務人員對自由裁量空間的不恰當運用。例如，為非戶籍人員制造障礙，使其付出更高的時間、精力甚至資金成本。其二，非主觀性的技術、管理障礙。使得在制度上并不存在規定性障礙的領域，依然無法實現行政區之間的自由流通。其三，存在于諸多領域的“偏向分權”機制。同樣一項政策，試點地區憑借上級授權就能先行先試，其他地區則只能選擇等待。兩性并存使壁壘成為既存在剛性部分又存在柔性部分的空間結構，問題亦由此變得更為復雜和多樣。

三、“區劃型行政壁壘”對地方政府合作的梗阻效應

跨界公共事務治理亟待推進政府合作的廣度和深度，然而“區劃型行政壁壘”的存在卻阻礙著這一進程。具體表現在三個層面：消解了中央為優化府際合作所做的努力;消弭了地方政府間的合作意愿;加劇了地方政府間的“政治錦標賽”。下面將依次展開論述。

（一）政策框囿：中央供給模式受限

現行憲法和法律只規定了政府在轄區范圍內所應履行的職責，而尚未涵蓋政府合作這一范疇。因此，現實中的地方政府合作主要依據中央政府頒行的各類政策來具體展開。此類政策的時效性強、規范性弱，且需借助相關職能部門自上而下進行協調。這一帶有較強計劃經濟色彩的中央供給模式，在實踐中受到了“區劃型行政壁壘”的嚴重制約：其一，“條條”受“塊塊”限制。“中央職能部門往往只能對自己直接歸口的下屬廳局級單‘位進行協調，而對于牽涉到其他職能部門的事務則無能為力。”[7]技術的進步和時代的發展使跨界公共問題變得日益復雜，對跨職能部門合作治理的需求也愈益迫切。在這一過程中，地方政府的協調配合是必不可少的。然而，它們往往借此與中央職能部門“討價還價”，以便從中謀取最大利益。其二，地方的歪曲執行。中央政府通常是為了完成某項政治任務才來制定合作政策的，因此較容易忽略其可能帶來的地方共贏。又由于自上而下的推行模式，合作政策往往被涂抹了一層強制性色彩。這既不符合合作精神又可能打擊到地方的積極性，為地方政府的歪曲執行埋下了隱患。其三，中央與地方的信息不對稱。對地方情況不了解，使得中央的政策供給明顯滯后于區域合作的發展要求。致使許多公共問題無法得到及時解決。然而，一個地方政府又只能在自身轄區內施政，而難以就區域發展問題施加影響。在中央政策供給無果，地方政府間又找不到有效合作方式的情況下，“區劃型行政壁壘”問題只能愈發嚴重。

（二）合作困局：非對等府際關系的后果

所謂非對等府際關系是指在沒有隸屬關系的政府之間所形成的一種不對等狀態。在這一關系中，因行政級別、政治地位、職責權限等因素的差異而導致政府間難以進行對等的溝通、協調與合作[8]。它的形成是多個因素疊加作用的結果：第一，繁雜的政府行政層級，中國地方的行政層級大體上可以分為“四層六級”，同一區域內沒有隸屬關系又分屬不同層級的政府有著愈益增多的交往需求;第二，人治色彩依舊存在，由于行政級別設置的非制度性，如“高職低配”“一肩挑”等現象，主要領導干部的行政級別會直接影響到其所在政府及部門在對外交往中的政治地位;第三，行政區劃的類型多樣且犬牙交錯，如城市型政區的地位要高于同級的普通型政區，在縣級、地級、省級都存在這種情況。合作的前提是主體地位平等，在此基礎上才有可能進行磋商、合作。但因非對等府際關系的存在，低行政級別、低政治地位的政府往往被要求出讓更多的管轄權益，這在政府間競爭日趨激烈，權利意識逐步增強的今天只會導致政府合作的扭曲甚至破裂。然而，倘若避開自主交往而訴諸更高級別權力主體的協調，不但會產生高昂的成本，還會激活中央供給模式自帶的系列問題。

（三）資源剝奪：地方政府間的負和博弈

不同行政區之間的資源剝奪是政府借助行政區劃優勢從其他行政區汲取發展資源的現象。在中國，它可分為兩種主要類型：第一種即存在隸屬關系的行政區之間的剝奪。例如，部分縣（市）改為市轄區的緣起就是為了解決中心城市發展空間不足的問題，但縣級政府可能并不情愿。浙江省蕭山市（現杭州市蕭山區）政府，就曾在是否改為市轄區的問題上與杭州市政府產生過分歧。因為蕭山市的經濟發展良好，有相對獨立的行政體系，改區后，其在城市規劃、財政稅收等方面的職權將受到削弱。雖然最終還是實現了改制，但圍繞兩級政府間的職權博弈卻并沒有就此結束。因此，“強市與強區并存的策略不見得就能夠在市與區之間尋求均衡，有時反倒成為新矛盾產生的誘因”。第二種即同一區域內沒有隸屬關系的行政區之間的剝奪。政治地位高、獲得中央特別授權的行政區在資源爭奪中往往能占得先機。最突出的例子就是北京對天津、河北的“虹吸效應”，北京的繁榮和天津、河北的相對衰落形成了鮮明對比。然而，三地的合作塌陷又反過來使協調發展和跨域治理陷入瓶頸，北京亦成為受損方。另外，由于中央政府與地方政府間的信息不對稱和地方政府間公關能力的差異，新的行政區劃調整往往會導致原本級別高、經濟實力強的行政區獲得更多的資源和發展便利，而其他行政區的利益則面臨著被進一步剝奪的風險，如部分地級市內部存在的“市卡縣”問題。從長遠來看，資源剝奪是一種負和博弈（即兩敗俱傷的博弈），不利于資源的優化配置，破壞了政府間合作的經濟基礎，最終將制約區域的整體發展。

四、“區劃型行政壁壘”產生和強化的原因分析

行政壁壘的產生和強化是多重因素疊加作用的結果。其中，既有政府的因素也有市場、社會的因素。

（一）行政區劃是地方政府管轄權益的生成空間

在計劃經濟時代，行政區劃基本上就是對全部發展資源進行配置的法定依據[10]，但由于配置權主要為“條條”所掌握，“塊塊”所能獲得的管轄權益并不多。改革開放后，“塊塊”在國家結構形式中的地位逐步提升，這對地方政府的利益導向產生了深遠影響。首先，行政區劃調整成為轄區政府謀求政治地位升格的手段，手段的濫用導致了地方政府間的“設市升級錦標賽”;其次，地方政府的自身利益將更多的從轄區范圍內獲得，而不必過度依賴于上級政府的轉移支付;最后，行政區劃所確定的地理空間成為政績指標的統計半徑，這促使地方官員將更多注意力放在影響自身政績的轄區事務上。這樣行政區劃就演變成為壯大本地利益的政治資本和空間依據，地方政府通過建立于行政區劃之上的各種政治、經濟制度（或政策）壁壘以謀取本地經濟利益和政府管轄權益的最大化[11]。

地方政府在地理空間內對管轄權益的爭奪致使邊界區域成為矛盾的焦點。邊界區域是由兩個甚至多個行政區交界的狹窄地帶。由于部分發展資源的特性使得管轄權益在該區域不容易清晰界分：其一，資源跨行政區分布且尚未探明，例如礦藏資源;其二，資源的動態分布，例如地下水資源、漁業資源;其三，資源的整體性，例如跨行政區的風景名勝。另外，歷史遺留問題也使邊界問題摻雜了社會積怨、個人情感、文化沖突等因素，使矛盾愈發復雜。在同級政府間合作、協作機制匱乏，上級政府調節不到位的情況下，暴力沖突、掠奪式開發、資源閑置、治理缺位越位等問題往往會集中爆發，甚至惡化為“邊界區域悲劇”。

（二）相關政府部門對行政區劃調整的政治偏好

行政區劃調整是各國政府治國理政必不可缺少的一項舉措，但各國的出發點有著明顯差異。西方國家的自治色彩較濃，往往主要以地方治理的需要為導向進行區劃調整。中國對這.舉措的運用則更多是出于實現國家目標的需要，而對地方發展需要的考慮則明顯不足。這一特點從中國市制改革的歷史演進中就能窺見一斑。1949-1957年，為了實現國家工業化、鞏固新生政權的目標，撤銷了沿海地區23個消費型城市。相應地，在內陸的工礦基地、資源產區設立了71個市。在之后的近三十年時間里，又根據國內外形勢開展了多輪大規模的撤市、設市改革。這實際上嚴重違背了城鎮的自然發展規律，致使大批原商業重鎮走向衰敗。1978年以后，黨和國家工作重心轉移到經濟建設上來，行政區劃的調整依據又轉移到了經濟目標上。在缺乏嚴格審核的情況下大批量設市，導致虛假城市化的蔓延。大一統的歷史傳統和單一制的國家結構形式決定了政治需要在行政區劃調整中必然扮演重要角色，但是部分短視的政治偏好卻會影響到國家的長遠發展。不同層級、不同行政區所承擔的地域功能是不同的，區劃矛盾和“區劃型行政壁壘”的表現也各有特點。因此，不對上述規律和當地需求進行充分調研論證就進行行政區劃調整，只會加重行政區之間的利益爭奪，阻礙政府合作，使壁壘日趨固化。

（三）市場、公眾因“壁壘收益”而開展的庇護行動

從群體性自利角度考量，“區劃型行政壁壘”構成了發展資源非均衡分配的制度性阻隔，能夠在不同行政區之間構成一種“資源差”，使得跨越壁壘必須付出相應的“租金”。這一方面阻止了發展資源的外溢，維護了壁壘內的獲益者對發展資源的獨占性共享;另一方面構成了對落后行政區有限優勢資源的進一步虹吸。由此催生了這樣三股維護壁壘的力量：其一，通過壁壘可以直接或間接獲取“租金”的組織或群體。放開壁壘也就意味著他們將失去尋租空間。這一力量一般與政府有著密切聯系，故可歸入上文管轄權益的論述范疇。其二，壁壘內的市場主體。市場力量的流動性較強，往往采取“用腳投票”的方式施加影響。以給當地帶來稅收、就業機會等現實利益為條件換取政府對壁壘的維護行為。市場主體選擇進入壁壘（如遷人開發區），是因為相較壁壘外能獲得更大的制度性收益。例如，稅收減免。一旦因壁壘消除而無法獲利，市場主體會選擇離開，此時政府往往會出面阻攔并允諾其他優惠政策。美國的公共選擇學派曾就這類問題做過細致的分析[12]。其三，壁壘內的普通公眾，他們僅是想防止既得利益被稀釋。公眾脫離行政區劃的機會成本較高，組織性又較差，因此對壁壘的維護主要借助輿論、媒體、公民團體和其他個體行為來實現。如中國香港個別公眾沖擊大陸購物客，雖然力量松散，但在社會權利意識不斷增強的情況下，公眾的舉動往往能帶來不小的社會影響乃至改變政府決策。

五、破解壁壘、推進合作的思路和對策

行政區之間的發展差距和資源梗阻現象在不同國家、不同時代都可能存在。因此，不可不加分辨地全盤否定“區劃型行政壁壘”，而應深入分析這一現象內在的運行規律和現時的適域空間。本文所尋求的破解之道旨在讓各政府順利開展合作，而不是意圖制造一個沒有政區間差別的“烏托邦”。

（一）推進思路與具體操作

由于“區劃型行政壁壘”涉及國家結構形式、政府體制等重要政治命題，因此須審慎對待。在推進思路上應遵循先試點后推廣、因地制宜、增量改革的思路。具體的操作方案如下：

1.行政區劃強制變遷的規范化

從制度變遷視角理解，行政區劃調整就是一種正式的制度供給。進行制度供給的過程往往容易形成對固有經驗的路徑依賴。行政區劃改革一般表現為對國家結構形式、人文地理環境和經濟發展路徑三個因素的依賴[13]。欲擺脫這種依賴，需要中央政府采取強制變遷手段。與此同時，由于這一過程會沖擊到地方的固有利益格局，因此為了使其有序推進、平穩過渡，又有必要對變遷過程進行合理規范。然而，中國當前的行政區劃調整仍以政策指導為主，相應的法律法規并不健全，隨意性強又缺乏公開透明。因此，應貼合中國實際，嘗試在操作中從下列三方面著手：首先，將成熟的政策上升為法律法規并做好配套的法律解釋，同時根據改革形勢的變化進行及時修訂;其次，行政區劃部門要根據調整的范圍和幅度適時適度開展與相關部門的協商，同時也要做好調整后的反饋信息收集和相關協調事宜;最后，引入第三方力量參與評估，保證信息來源多樣化，改變“自下而上，層層上報”的信息獲取方式。

2.切實釋放廣域型市制模式的活力

改革開放以前，中國的設市模式主要是適域型，也就是將城市建成區和少量預備土地析置出來成立建制市，緊接著設立市政機構開展專門化的城市管理。廣域型市制則是將大片農業型農村地區和城市建成區一并劃歸建制市管轄。這一模式在改革開放后得以廣泛推廣。雖然在運行過程中出現了不少問題，例如，“小馬拉大車”、地級市截留縣級財政等。但不可否認這一模式與中國的改革發展形勢有很強的契合性：其一，符合統籌城鄉發展的國家戰略，對于打破城鄉二元體制有積極作用;其二，是破除阻礙城市化制度障礙，實施強制變遷的有效方式;其三，能夠為不同政區類型的政府之間開展合作搭建制度平臺，避免了政府體系的零碎化;其四，打破了城鄉資源自由流通的障礙。為了促使以上契合點的活力得到有效釋放，需要繼續開展穩定而細致的工作，而不是徹底放棄廣域模式。例如，可通過強化市制改革法制化、透明化、評估監管機制等方面來限制“假性城市化”現象。同時，亦可嘗試在內部環節特別是省直管縣（市）上進行改革探索。

3.跨行政區管理機構的建立

跨行政區管理機構是專門處理區域公共問題的聯合機構，這類機構的運轉首先需要具有權威性的區域協作規則作為保證。在此基礎上，還須賦予其專業性和相對獨立性。專業性指機構僅面向跨域公共問題而不涉及其他領域，以避免因附著了過多的功能而出現機構臃腫。相對獨立性指在具體事項的處理過程中，不受上級黨政部門的干預（仍設立黨組織，接受黨的領導），從而保證跨行政區事務得以有效協調。這些組織同樣能夠成為政府之間開展其他方面合作的組織平臺。考慮到省際聯合組織可能會削弱中央的權威，因此，首先在省級以下行政區實施則更為可取。

（二）保障機制

開展上述具體工作還需要一系列機制作為保障。

1.構建橫向政府間公共資金運行機制

通過政府合作解決公共問題，資金支持必不可少。從經驗來看，這些資金主要來自于公共財政。但過度依賴于原有的財政體制往往會產生大量的協調成本和政府間沖突。因為，建立在行政區基礎上的橫向政府間財政體系本身就有維護“區劃型行政壁壘”的一面。從長遠來看，公共資金除部分可仰賴政府財政外，其余則可通過引入社會資本來填充。例如，杭州灣跨海大橋的建設就是這方面的成功案例。要積極探索、大膽嘗試將公共資金的運營、使用向寬領域、深層次引領。這一財政運行機制的構建可以分步驟完成：首先，建立跨區域公共事務專項基金，為特定公共服務提供資金支持并擬定權威細則;其次，創設跨行政區治理公共基金，可由政府委托給成熟的、信度優良的投資公司實現常態化運營;最后，在獲得豐富實踐經驗的基礎上，從法律層面確立跨行政區公共資金運行體系的地位。

2.跨行政區治理的技術支持

實現跨行政區有效治理需要構建糾紛裁決機制、會商機制、信息交流機制等多種形式的治理機制。良好機制的形成通常需要長期磨合，而技術性手段的應用卻往往既能夠起到立竿見影的效果，也能為合作治理機制的成熟提供支持。例如，現階段進行行政區劃調整的依據還是一些傳統的基本統計數據（人口、經濟產值等）。以此指導實踐，很容易造成決策偏差。實際上，可以借助測量行政區劃間的發展聯系度（如市縣協調度）、構建指標體系等方式提供更為全面的量化支撐。當然，技術手段必須與政府職責的合理配置相結合。因為這些技術的執行者是政府機構及其工作人員，政府職責的混亂會直接導致技術應用的蒼白無力。

3.激活市場與社會中突破壁壘的積極因素

市場和社會中既有維護壁壘的力量也有破解壁壘的基因，重要的是看政府如何規范和引導。逐利性是市場的根本特征，它們既然能從“區劃型行政壁壘”中獲得好處，自然也能從政府合作中獲得收益。因此，要讓市場主體真切感受到政府合作所釋放的利好。在操作環節，通過公平市場環境的營造，盡可能地避免政策雙軌、多軌運行的做法。鼓勵企業在合法經營基礎上，創新打破“區劃型行政壁壘”的商業模式，目前的互聯網經濟、分享經濟就有這個特點。另外，公眾雖有自私的一面，但由公眾組合而成的社會組織中卻可以發育出優秀的代表。如一些環保組織、福利組織都可以成為跨層級、跨行政區鏈接的橋梁，這對打破“區劃型行政壁壘”亦有積極意義。

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