鄉村振興與城鎮化進程中城鄉要素雙向配置

蔡秀玲 陳貴珍

〔摘要〕 大量農村剩余勞動力和資本等隨著要素單向流動的城鎮化而不斷向城鎮轉移，使農村發展失去生產要素的有力支撐，鄉村衰落已成為中國現代化進程中面臨的重大挑戰。實施鄉村振興戰略應將鄉村與城市確立為并行發展的兩個主體，實現鄉村與城市有差異化的發展，使城鄉要素在市場主導和政府引導下雙向流動、優化配置。現階段在舊的制度障礙尚未完全消除、新的制度供給還不充足的背景下，囿于資本等要素的逐利性，完全依靠市場實現生產要素的雙向流動會對農村發展和農民福祉產生何種影響尚難下定論，需要在“鄉村振興戰略”這一頂層設計下探索城鄉共建共享循環系統等要素雙向配置互動發展機制，通過深化土地制度改革，完善鄉村基礎設施建設，支持建立多種形式的利益聯結機制等舉措切實降低城鄉要素流動成本，引導要素向鄉村集聚，帶動鄉村產業振興，實現城鄉互促共融。

〔關鍵詞〕 鄉村振興；城鎮化；城鄉要素；雙向配置；差異化發展；城鄉互促共融

〔中圖分類號〕F291.3；F320.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）06-0051-08

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“農民工市民化進程中城鄉要素平等置換分層路徑研究”（13BJL064）

〔作者簡介〕蔡秀玲，福建師范大學經濟學院教授、博士生導師，福建福州 350017；

陳貴珍，福建師范大學協和學院講師，福建福州 350116。

一、 問題緣起和文獻簡述

農業、農村存在的問題引起黨中央的高度重視。自2003年以來的中央一號文件無不聚焦于三農問題，先后提出了“新農村建設”“美麗鄉村建設”等統籌城鄉發展戰略，然而這些戰略的發展思路多是將農村置于城市的從屬地位，使用的政策手段也多是城市和工業對農村的反哺和扶持?；谛聲r代發展的需要，黨的十九大報告進一步明確提出“實施鄉村振興戰略”。鄉村振興，其關鍵在于通過現代高效農業和農村一二三產業融合實現產業興旺，打破以往城鎮化進程中要素單向流動的格局，實現城鄉要素雙向流動，特別是引導要素向農村配置已成為當務之急。

關于城鎮化進程中城鄉要素雙向流動問題其實早已引起國內外學術界的廣泛關注。文獻檢索顯示，國外的相關研究主要集中于城鄉間流動的生產要素類別，如人口、資金、能源、信息和技術等，以及它們之間的相互作用及其對城市和鄉村發展的影響。Princeton（1975）認為城鄉要素流動體現在人口流動、商品流動、資本流動、社會和公共服務五個方面〔1〕；Gugler（1991）提出“人、商品、技術、貨幣、信息和思想在城鄉間的雙向流動”不只是發展過程的特質，而且是鄉村和城市本身的特征?！?〕國內學者對城鄉要素雙向流動問題的關注始于對勞動力要素雙向流動的研究，如段娟、曾菊新（2004）一改政府和理論界大多重視農村剩余勞動力轉移及由此帶來的問題，首次提出了城鄉勞動力雙向流動概念。〔3〕景普秋、解閣閣（2015）研究了人口、資金、資源、信息等生產要素及產品在城鄉空間范圍內的雙向流動及優化配置過程?！?〕此外，學者們也從流通成本、城鄉二元居民權益等視角探討了要素流動的障礙問題，并從不同角度構建要素雙向流動機制，如張闖（2009）以企業為研究對象，構建了城鄉要素雙向流動的系統概念模型〔5〕；解安（2011）構建了中國特色的城鄉互動雙向流動模型〔6〕；張國獻（2012）建構了城鄉勞動力雙向流動保障機制、資本要素自由流動激勵機制、土地要素流轉機制、技術擴散傳導機制、優秀人才引進機制和信息交流互動機制?！?〕自黨的十九大提出鄉村振興戰略以來，學術界對鄉村振興戰略的內涵、意義、面臨困境和實施路徑等進行了多層面、寬領域的研究，但大多屬于對十九大有關精神的解讀，僅從兩方面展開了較為深入的探討：一是鄉村振興和城鎮化的關系。全國人大農業和農村委員會主任陳錫文2018年8月到廣東做專題報告時指出，中國國情決定鄉村必須振興，并提出了鄉村振興和城鎮化非對立的觀點〔8〕；康永征、薛珂凝（2018）認為鄉村振興戰略與新型城鎮化的發展戰略目標是一致的，只是發展主體和關注區域有區別而已?！?〕二是鄉村振興戰略中的要素流動機制研究。韓?。?018）提出通過加強制度性供給，解決農村“錢、地、人” 的問題〔10〕；郭素芳（2018）認為我國還面臨諸多阻礙城鄉要素雙向流動的因素，需要構建要素主體共享的利益聯結機制、市場主導和政府引導相結合的功能互補機制、各項政策協調配套機制以及鄉村內生發展動力機制，以保障城鄉要素雙向流動，特別要引導生產要素向農村流動?！?1〕

綜上所述，學術界普遍認為需要通過城鄉要素雙向流動促進鄉村振興，開放市場，依靠市場機制實現城鄉要素的雙向流動，但是，面對現階段舊制度障礙尚未完全消除，新制度供給還不充足的背景，一味不考慮資本等的遂利性，完全依靠市場實現生產要素的雙向流動是否可行？鄉村振興戰略需要哪些政策配套改革和機制完善？本文將就此展開研究。

二、要素單向流動的城鎮化為何無法避免鄉村衰落

1.農村勞動力外出務工并非農業勞動生產率提高的結果

發展中國家一般都存在兩種性質不同的經濟部門，即生產率低下的傳統農業部門和生產率高的現代工業部門，兩個部門在生產規模、生產方式、生產效率、資本運用、收入水平等方面存在明顯差異。對此，劉易斯將經濟發展的過程歸結為經濟結構轉變的過程，即農業所占比例逐漸下降而工業所占比例逐漸上升的過程，這種經濟結構的動態演化是通過農業勞動力不斷向工業部門轉移，引起農村人口向城鎮遷移流動實現的。囿于西方經濟學說和發達國家的經濟實踐，許多發展中國家將城市化作為經濟發展以及破解城鄉二元結構的唯一方式，認為只要將農業剩余勞動力轉移到現代工業部門，農業勞動生產率和農民的收入就會得到相應提高。我國改革開放后隨著工業化和城鎮化的不斷推進，城鎮非農產業吸納了大量的農業剩余勞動力就業，至2017年底，已經有28652萬農業剩余勞動力轉移到非農產業就業，城鎮化率達到58.52%。但是問題在于，在城鎮化過程中形成的城市對農村的吸附效應與資源單向流動格局已致使農村失去了生產要素的有力支撐，農村經濟明顯滯后于城市經濟，農業現代化明顯滯后于城鎮化，企圖通過城鎮化帶動農村現代化的效果不明顯，城鄉之間不平衡發展的問題依然突出。一是農村人口結構失衡。改革開放40年來，大量農村勞動力進入城鎮從事非農產業，青壯年勞動力大規模外移必然影響農村人口結構，根據2017年《中國人口和就業統計年鑒》數據顯示，2016年農村60歲以上老年人所占比重達到19.2%（同期全國平均水平為16.7%），比2010年占比增加4.2%。另據國家統計局發布的《2017年全國農民工監測調查報告》數據顯示，2017年我國農民工總量達到28652萬人，其中外出農民工數量為17185萬人；在全部農民工中，男性占65.6%，其中50歲以下的農民工占比為78.7%。青壯年男性勞動力大量外出就業，一方面影響農村人口結構，致使農村老年人口比重遠高于城市，另一方面影響農業的發展，長期依靠留存農村的兒童、婦女和老年人如何推進農業和農村現代化？！二是城鄉收入差距依然存在。改革開放幾十年來農業剩余勞動力不斷向非農產業轉移非但沒有因此有效地拉近城鄉收入差距，相反，隨著相對高質量的青壯年勞動力向城鎮集聚進一步擴大了城鄉之間的人力資源差距，加之城鄉在要素資源、產業布局、經濟組織形式等方面固有的全方位的差距，導致城鄉收入差距顯著。如圖1所示，改革開放以來，我國城鄉收入差距總體上經歷了一個“由縮小到擴大”的變化過程。1978-1988年呈縮小趨勢，1978年城鄉收入差距倍數為2.57，1988年為2.17，但1989年以后城鄉收入差距又開始擴大，特別是2002-2012年，城鄉收入差距都在三倍以上，最近幾年雖有所降低，但依然處于高位，2017年城鄉居民收入比達到2.71∶1。在城鄉收入差距擴大的同時還面臨財富差距擴大的問題，而且這一問題隨著城市房地產價格的暴漲已變得越來越嚴重。三是城鄉基本公共服務和社會保障供給水平依然存在差距。公共服務作為一種社會資源分配方式，是政府維護社會秩序、促進經濟發展和社會和諧的手段，其中最基礎、最核心，與人民群眾生活密切相關的部分便是基本公共服務。自1949年后我國逐步形成的城鄉二元基本公共服務供給制度，將城鎮和農村割裂為兩個區域分別發展，農民與市民成為不同的群體，享受不同的基本公共服務供給體系，此乃導致城鄉差距的制度根源；近年來政府十分重視對農村地區基本公共服務的投入，城鄉差距在逐步縮小，但無論從質還是量上看，城鄉基本公共服務供給水平依然存在差距。四是農村產業發展依然滯后。根據國際經驗，發達國家農業現代化都以科技化、集約化、效率化、生態化為內在要求。我國農業經營以小規模分散的家庭經營為主，規模小、集約化程度低，許多農村地區至今還是靠傳統的生產方式經營農業，農業機械化水平整體偏低。事實表明，經過改革開放40年來工業化與城鎮化的有力推進，城鄉差距卻仍然存在，而且城鎮化不僅沒有破解城鄉二元結構，反而由于要素單向流動導致鄉村衰落；多數地區的農村勞動力外出務工并非農業勞動生產率提高的結果，而是相對耕地面積而言勞動力相對剩余以及部分地區的土地撂荒所致。

2.城鄉二元結構本質上是一種國家主導的制度設置

城鄉二元經濟結構一方面是經濟發展過程中源于城鄉不同的資源和產業特征自然形成的，體現了工業化進程中“城鄉分離”的基本特征，有其不可避免性。從世界經濟發展歷程看，城鄉二元經濟結構是發展中國家從傳統農業社會走向工業化和現代化必經的過渡形態，隨著工業化與城鎮化的推進，城鄉二元經濟結構將向一元化發展。另一方面，我國城鄉二元結構的形成與固化不僅與其他國家有相同的原因，更有其制度背景，是通過一系列城鄉分割的制度安排人為形成的。這種城鄉二元制度幾乎涉及人民生活的方方面面，包括戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、生產資料供給制度、教育制度、就業制度、醫療制度、養老保險制度、勞動保護制度、生育制度等14種制度。這些制度既是對城鄉居民身份的認定，也是對利益關系的界定，具有二元性、城市偏向性以及由此形成的城鄉分割性等顯性特征。十八大以來，為了切實有效解決“三農”問題，改善城鄉二元經濟結構，黨和國家根據時代發展的特點和現階段工農業發展的實際情況，先后出臺了一系列破解城鄉二元結構的政策措施，使之開始逐漸松動，城鄉之間的不公平也在慢慢減少，但城鄉有別的戶籍制度與土地制度始終存在，且對限制城鄉要素的雙向流動起著不可忽視的作用，特別是城鎮要素往鄉村的流動。

3.農耕文明國家鄉村人口占比大是普遍特征

國務院參事仇保興研究認為，世界上的國家大體可以分為兩類，一類是“新大陸國家”，這些國家的人口構成以外來移民為主，如美國、澳大利亞等，城鎮化率可以達到85%以上甚至90%；另一類國家是具有傳統農耕歷史的國家，以原住民為主，如法國、意大利、德國和日本，城鎮化率的峰值一般只能達到65%左右。〔12〕中國是典型的以農耕開國的民族，擁有5000年的農耕文明傳統，且大多數農村地形崎嶇不平，不可能發展大規模機械化作業的農莊，只能走多樣化的特色農業發展道路。綿延5000年的鄉村文化和根深蒂固的“鄉戀和鄉愁”，使得多數農村轉移勞動力更愿意年老歸鄉，特別是隨著戶籍制度改革的逐步推進、各項惠農政策的實施以及城鄉居民基本養老保險制度、城鄉居民基本醫療保險制度的并軌，使城鄉戶籍背后的經濟福利差異逐步縮小，多數農村人口已經不再愿意放棄農村戶籍落戶中小城市與小城鎮，而主動選擇與鄉村綁在一起，成為“城-鄉兩棲人”。我國現有近6億鄉村原住人口，在不考慮人口增長的前提下，即使達到65%的城鎮化峰值，農村依然還有4億多人口，如果不能實現農業現代化，城鄉二元結構將難以打破。

4.鄉村衰退是各國在城市化推進中共同面對的挑戰

農村各種可流動的生產要素單向地往城鎮流動，導致農村人力資本缺失，弱化了農村地區可持續發展所必要的人力、物力和聚集力，這是所有現代化國家幾乎都曾經歷過的一個階段，包括西方部分發達國家在城市化快速推進過程中也都先后經歷過鄉村衰落的過程。工業化和城鎮化本來的意義之一是通過農村剩余勞動力向非農產業的轉移帶動農業勞動生產率提高，消除城鄉差距，但如果工業化和城鎮化作為自然過程，對城鄉發展產生的結果可能并非縮小，而是擴大。要使這個自然過程能夠達到縮小城鄉發展差距的效果，政府的適當干預不可或缺。西方發達國家自進入城市化中后期階段便開始城鄉關系的政策調整，出臺各種促進鄉村發展的政策措施，比如美國在20世紀40年代通過加強農村道路、水電、市場等基礎設施建設，發展農業規模經營，注重中小型城鎮尤其是衛星城和大學城的建設，吸引公司總部與大學往小城鎮集中；韓國在20世紀70年代推行“新村運動”，引導農村公共產品投資；日本于1960年代通過國土開發計劃等綜合手段提升鄉村發展價值和促進鄉村振興；歐洲許多國家則主要通過大中小城市網絡化的城鎮化建設實現城鄉均衡發展。

三、要素雙向配置驅動城鎮與鄉村同步發展的社會歷史演化邏輯

現代化是人類歷史上一個國家或地區的領先科技從農業社會進入工業社會，最終進入知識經濟社會的漸進轉變過程。〔13〕長期而言，這一社會歷史演化過程是以工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的同步推進和互動發展互為前提條件，以農業勞動生產率的提高支持工業化的推進，工業化的發展推動城鎮化的發展，同時帶動農業現代化，農業現代化的有效發展化解工業化與城鎮化進程中出現的一系列問題作為邏輯主線的。提升城鎮化質量和鄉村振興是我國目前實現現代化進程中兩位一體的戰略。只有城鎮與鄉村同步發展才能破解城鄉二元結構，而城鄉要素雙向流動與優化配置是實現城鄉同步發展的關鍵。基于城鄉同步發展的社會歷史演化邏輯，現階段需要明確城鄉定位的差異性以及不同的使命，允許并促進要素雙向流動、優化配置。

1.新時代城鎮與鄉村差異化發展的重點及其肩負的使命

在開放經濟條件下，區域要素結構的變化取決于要素的自然增長和流動，大量外來資源的流入對要素的自然增長會產生疊加影響并促進區域經濟增長。在整個工業化與城鎮化過程中，農業剩余勞動力向非農產業轉移和其中的一部分人口向城鎮流動是一個無可爭議的社會歷史過程，這一過程的基本趨向是農村各種要素單向地向城鎮流動，由此帶來城鎮經濟的發展和城市規模、效率的不斷提高，但是，當資源單向流動的過程達到一定的程度便會形成一個均衡點，這就是“劉易斯拐點”。在實踐過程中，大量農村要素的單向流出削弱了農村自我發展的能力，導致農村經濟發展緩慢，進一步倒逼農村要素外流；加上城鄉之間不同的制度安排，既使城鎮資源向農村流動受阻，也阻礙農村資源的進一步優化。如前文所述，“鄉-城”要素長期單向流動勢必造成鄉村衰落。

城鎮化和鄉村振興戰略將為城市和鄉村兩大地域單元的經濟活動的和諧有序運行提供制度基礎和政策保障。城鎮是經濟運行的引擎，鄉村則是底盤和空間依托，二者協調方可推動兩個單元的同步發展，但彼此功能不同，各有側重。城鎮化的關注點更多的在城鎮，主要功能是集聚人口，發展第二和第三產業，提供技術創新。而鄉村振興的重點在于鄉村的發展，功能是保障農產品供給，提供生態保障，傳承一個地區、國家和民族的歷史文化傳統。所以，要使鄉村成為與城市并行的發展主體，必須牢牢站在鄉村發展的角度設計政策，注重發揮鄉村主動性；同時鄉村振興不是工業化在鄉村的復興，主要工業仍然應當歸屬于城市，鄉村振興的重點還是圍繞農業產業做文章，根據兩個地域單元不同的功能實行差異化發展，同時根據各自不同的功能配置資源，將城鎮進一步做強，將鄉村不斷做實。

2.要素雙向流動優化配置在驅動城鄉同步發展中的無可替代性

城鄉產業分工與協調發展是社會生產力發展到一定階段的必然趨勢。傳統觀念認為，城市與農村之間是“中間-外圍”的關系，農村被動地為城市輸送低成本的勞動力、資金和建設用地，同時在產業布局上處于城市的附屬地位，城市主導工業，農村發展農業，為城市提供食品來源與工業原料。當前在鄉村振興發展過程中，首先應該將農村上升到與城市平等的地位，深化城鄉產業分工和業態分工。從產業發展層面盡管鄉村產業的核心主要是農業，但并非自成一體只發展種養業，而是要構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，加強農業結構調整，拓展農業網狀產業鏈、價值鏈，發展農業+互聯網產業，壯大為農業服務的新產業和新業態。以農業生產與休閑農業作為鄉村核心產業，以農業基礎設施建設、為農業服務的第三產業、農產品加工、農產品貿易和農業科技作為支持產業，以生活性服務業、特色旅游作為配套產業，在此基礎上不斷衍生農業創意產業、養生產業、鄉村文化產業和互聯網+產業。

城鄉由于不同功能定位、不同產業發展重點，所需的要素資源也不盡相同。目前，城鎮工業和第三產業需要的要素資源因收益率相對高于農業，故可以依市場主導進行配置；而往鄉村流動的要素則應根據鄉村振興發展中核心產業、支持產業與配套及衍生產業的需求進行必要的配置，依據各地鄉村實際情況，由政府做好鄉村產業選擇，依循產業發展需要引導要素流入，制止打著經營農業的名號拿地，實際卻轉而經營其他產業的“非農化”資本，也要謹防重走以往“村村點火、戶戶冒煙”的鄉鎮企業發展道路。允許并促進要素雙向流動、優化配置，對驅動城鄉同步發展具有特殊的無可替代的效用。

四、城鄉要素雙向配置互動發展機制構建

在現階段舊制度障礙尚未完全消除、新制度供給還不充足的背景下，囿于資本等要素的逐利性，完全依靠市場實現生產要素的雙向流動，將對農村發展和農民福祉產生何種影響尚難下定論。地方政府與有關部門應在中央確定的“鄉村振興戰略”這一頂層設計下切實以做好“三農”工作為抓手，探索城鄉要素雙向配置互動發展機制。

1.建立城鄉共建共享循環系統

傳統理論認為經濟效益的高低決定了要素的流動方向，要素總是從邊際收益率低的區域流向收益率高的區域。在我國城鎮化推進過程中，由于城市要素收益率高，大量農村剩余勞動力、資本在市場機制作用下從農村流入城市工業和現代服務業，并和城鎮先進技術、管理等要素結合共同推動了城市經濟的發展，當然也導致了鄉村的衰落。實施鄉村振興戰略當前亟待改變農村要素被動輸出的狀況，驅動要素向鄉村集聚，但基于各種現實原因單純依靠市場，雙向流動將難以實現，需要政府引導城市精英勞動力、先進技術與管理、工商資本等要素向鄉村傾斜配置，和鄉村勞動力、生態、文化等要素整合優化，建立現代農業生產體系、產業體系和經營體系，形成城市和鄉村共建共享的良性循環系統，對此需要建立相應的要素雙向流動配置機制。見圖3。

2.構建城鎮人力資源下鄉通道

收入差距是誘發勞動力要素流動的主要推手。改革開放以來，在存在諸多制度障礙的前提下，主要依靠市場機制，我國的農業剩余勞動力源源不斷地向城鎮的工業和服務業流動。根據歷年《全國農民工監測調查報告》數據，我國農業剩余勞動力向城鎮流動的人數在2008年之后一直處于上升趨勢，2017年達到28651萬人，說明農業剩余勞動力在市場利益驅動下向城鎮非農產業轉移的通道基本上是順暢的，目前需要著力推動的是，將城鎮基本公共服務覆蓋這部分農村轉移人口。限于制度原因以及農村產業蕭條的現狀，讓城鎮勞動力，特別是精英人才向農村流動還十分困難。因此，打通城鄉人力資源雙向流動的關鍵在于構建城鎮人力資源下鄉通道，減輕其下鄉障礙與成本。政府應繼續推行“大學生村官計劃”“三支一扶”計劃、農村特崗教師、志愿服務西部計劃、選聘選調生為農村落后地區配置優秀大學畢業生等舉措，進一步優化鄉村人才環境，構建勞動力城鄉雙向配置機制，激勵高素質人才向農村集聚，成為新型農業主體的中堅力量，與原先從事種養殖業的“5060”勞動力高低搭配，穩步推動鄉村振興。

一是完善農業轉移勞動力返鄉就業和創業機制。農業轉移勞動力外出務工是實現其人力資本積累和能力再造的一種有效途徑，可以起到更新知識結構、掌握先進生產技術、提高分析市場和行業需求能力的寶貴經歷，有利于在返鄉后將資源優勢轉化為經濟優勢，自主創業或進行農業生產性資本投資。當前推動農業轉移勞動力返鄉，一要營造農業轉移勞動力的返鄉平臺和環境，降低農村市場準入門檻和制度性交易成本；二要加大農業轉移勞動力創業項目的政策支持力度，強化融資服務、場地扶持、培訓服務，建立創業風險防范機制；三要吸收回鄉農業轉移勞動力進入鄉村治理組織，最大限度發揮他們在農村發展和建設中的作用。

二是創建新鄉賢激勵與參與機制。鄉村振興需要各類專門人才，我國自高考制度恢復以來，各地鄉村通過高考走出了許多學有所長的專門人才，他們涵蓋各行各業，包括經歷過市場經濟洗禮或接受過良好教育的黨員干部、教師、知識分子、技術人才、企業家和其他知名人士，我們可以將這些來自農村，工作在城鎮各行業的人才統稱為新鄉賢。新鄉賢具有獨特的血脈、人脈優勢，是聯系鄉村與城市的新紐帶，他們可以將現代技術、管理能力、創業經驗、產業平臺、營銷渠道等要素帶到鄉村，推動當地農村經濟文化建設，因此很有必要調動這部分人參與家鄉建設的積極性。一方面營造新鄉賢參與家鄉建設的輿論氛圍，通過開展“學鄉賢、做鄉賢”的評選表彰活動，鼓勵鄉賢關心家鄉的經濟建設；另一方面搭建鄉賢投身鄉村建設的平臺，通過鄉賢理事會、家鄉公眾網絡平臺等形式，邀請新鄉賢為家鄉發展建言獻策，參與鄉村建設，傳承和弘揚鄉村文明，引導新鄉賢與當地政府的聯系。同時，進一步改善鄉村環境、交通、通信等基礎設施，縮短城鄉生活、消費、娛樂等方面的差距，邀請新鄉賢常回家看看，增強新鄉賢對美麗鄉村的認同度。鼓勵掌握各類技能的新鄉賢定期回家鄉開展各類培訓，讓村民掌握一技之長。

三是創新市民下鄉機制。市民下鄉主要是鼓勵和引導市民下鄉創業或養老。市民可以租用農村空閑農房和農地資源用于生活或者經營，并為農村帶來投資和消費、經營新業態，激發鄉村消費市場、資本市場、資源市場的崛起。一方面拓展農業休閑、旅游、養老、健康等產業，引導市民下鄉進行耕地出租、觀光采摘、養生餐飲等消費。據農業部統計，隨著2017年農村休閑農業和鄉村旅游的蓬勃發展，接待游客超過28億人次，收入超過7400億元，從業人員900萬人，帶動700萬戶農民受益。另一方面完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，推進農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革，破除農村宅基地不能流動的制度藩籬，允許市民短租和整體旅游開發，盤活農村閑置農房。

四是創新大學生回鄉創業機制。大學生經過四年的大學專業學習，掌握了一定的專業技能和現代營銷手段，了解家鄉的資源稟賦，可以利用自身學歷優勢、經歷優勢、互聯網背景、同學朋友圈資源等，在自身的人才溢出效應逐漸增強的背景下，將個體性的自發創業整合成社會資源共同參與的市場化拓展，回鄉反哺農村發展；同時，由鄉村返還他們原先所擁有的承包地和宅基地，在政府財政安排中設立人才專項經費，建立大學生收入補償機制，對回鄉創業就業的大學生發放各類培訓補貼、創業補貼、生活補貼、住房補貼、就業社保補貼等，落實小額貼息貸款、自主創業稅費減免等各項優惠政策。

3.構建資本下鄉的機制和模式

鄉村振興的核心在于產業振興，而產業振興需要資本撬動。囿于城鄉資本收益率的差異，多年來城鄉資本基本處于向城鎮單向流動的態勢，因此城鄉資本雙向配置的關鍵在于構建恰意的資本下鄉機制和模式，促進資本參與鄉村現代農業建設，支持“市民下鄉”，盤活農村閑置資源，比如租賃房屋、土地等，刺激農村消費。

一是發揮財政資金下鄉的示范作用。隨著我國政府對“三農”問題的重視，公共財政支出逐年向農業和農村傾斜，財政資金對農業的補貼力度不斷加大，如圖4所示，2004年財政支持農業的資金為2337.6億元，2011年突破1萬億元，到2016年達到18587.36億元，占財政總支出的9.9%；中央財政用于“三農”支出的總額累計達到120893.56萬億元，年平均增長率為57.92%。在鄉村振興中，應率先發揮公共財政直接投資、政府采購、稅收優惠和財政補貼等方式支持農村基礎設施建設和農業產業投資的示范作用，加強支農體系的機制設計，形成財政、土地、稅務、金融、交通運輸、工業和信息化等部門全方位合力支農的局面；建立涉農資金統籌整合制度，以推進農業供給側改革為主線，支持綠色農產品、有機農產品建設，支持農業綜合開發，培育鄉村發展新動能；設立農村發展專項基金，保證農村能夠獲得最直接的財政扶持，通過以獎代補、先建后補、PPP等政府與社會資本合作方式，借助財政資金撬動更多社會資本用于鄉村振興，形成多元投入新格局。

二是發揮金融資本下鄉的杠桿作用。信用中介缺乏、融資難已成為鄉村振興發展的短板。農業項目因投資期限長、收益小，難以獲得金融部門的資金支持，特別是20世紀末由于商業銀行急劇收縮農村網點，致使目前農村金融發展嚴重滯后，農村經濟發展缺乏必要的資本投入。如圖5所示，雖然農村貸款余額從2007年的50384億元，增加到2016年的230092萬億元，增長了356.7%，但自2009年增速達到34.2%之后，逐漸放緩，2016年增速跌破10%。下一步十分有必要進一步加大金融支持鄉村發展的力度，將更多的金融資源配置到鄉村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，引導金融機構探索農村金融服務新模式，創新金融產品，為鄉村振興提供良好的金融生態。一方面創新金融服務和模式支持鄉村產業發展。針對農業生產的季節性特征，提供滿足不同需求的金融服務；針對農業供應鏈融資加大金融支持力度；對涉農信貸期限長、額度高的融資需求，可探索發放農村土地經營權和農房抵押貸款模式，開展農業設施、設備抵押貸款和生產訂單融資等。另一方面加快農村普惠金融發展。提高金融服務的覆蓋率，滿足農村各類群體，特別是貧困戶和新型農業經營主體的金融需求。加強產品創新，打造惠農產品線，彌補農村金融服務短板。

三是發揮工商資本下鄉的主導作用。工商資本下鄉指向解決農業資本要素短缺的瓶頸，這意味著將第二、三產業積累的資本注入第一產業，在農村形成一二三產業融合發展格局。一直以來，由于農業農村投資回報率低、投融資渠道單一，工商資本投資農業農村的熱度不高。近幾年來，隨著城鎮化發展和社會消費水平提升，城鎮居民對優質農產品和農業休閑體驗的需求不斷增長，誘致工商資本開始涌入城鎮周邊農村地區投資開發現代農業項目。據國家統計局發布的經濟數據顯示，2018年一季度第一產業固定資產投資增速為24.2%，分別比第二產業、第三產業增速高22.2、14.2個百分點。關于工商資本下鄉，關鍵是如何引導其重點投資農業生產與休閑農業，以及農村基礎設施和為農業服務的第三產業等農業支持性產業，包括為現代農業發展服務的其他配套產業和衍生產業，通過“公司+基地+農戶”等模式獲取農產品，進行農產品深加工；通過組建股份公司，吸收農戶土地入股的模式進行現代農業開發與經營；通過向農戶租賃耕地或宅基地等方式進行生產或服務性經營。對上述工商資本下鄉所采取的模式，政府與集體組織必須加強監管與跟蹤，防止工商資本侵害農戶的利益。

五、推動要素雙向配置的政策建議

本文認為，在現階段舊的制度障礙尚未完全消除、新的制度供給還不充足的背景下，囿于資本等要素的逐利性，完全依靠市場實現生產要素的雙向流動，將對農村發展和農民福祉產生何種影響尚難下定論，需要在“振興鄉村戰略”這一頂層設計下，結合各地的資源優勢與特色，做好產業選擇與規劃，通過市場主導與政府的引導實現城鄉要素的雙向流動與優化配置。

1.深化農村土地制度改革，夯實城鄉要素雙向流動的制度基礎

農村土地是發展現代農業的核心要素，也是農民生產生活的空間載體和增收致富的核心資產。城鄉人力資源與資本只有與土地相結合才能發展鄉村產業，但目前城鄉要素雙向流動的最大障礙恰恰在于農村土地制度。發展現代農業，培育龍頭企業、農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，意味著需要在鞏固農民土地承包權基礎上解決農村土地流轉與優化配置問題。一是要穩定承包權，給予農業轉移勞動力進城自由和獲取農地財產性收益的權利，同時也為返鄉創業的農業轉移人口提供支持。二是放活經營權，著力探討農地轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等流轉方式，為農業適度規模經營創設條件。三是探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，以當地選擇的鄉村振興產業導向為依據，引導閑置宅基地和閑置農房合理配置利用。四是著力探討農民承包地、宅基地、農房向城鎮居民和工商資本流轉的方式與模式。如果城鎮居民無法到農村購買房屋、經營土地，那么城鎮要素流向鄉村則無法達到預期效果，因此有必要探索在不改變所有制性質的前提下允許符合條件的宅基地進行置換、轉讓，先從部分地區進行試點，待條件成熟時逐步放開經營權、資格權自由流轉，實現市場優化配置。

2.改善農村基礎設施和治理環境，夯實要素下鄉動力

增強要素下鄉動力，除了給予勞動力、資本等要素適當的補助使其不低于城鎮的經濟收益外，還需改善鄉村生活環境，完善鄉村生活性基礎設施建設，提升氣、電、網、商、運、醫等基礎設施水平，滿足鄉村美好生活需求；完善鄉村生產性基礎設施建設，包括農田水利工程、旅游、農產品加工、包裝、物流、冷鏈、倉儲、支付等基礎設施建設；圍繞創新鄉村基礎設施的投入、建設、運行機制，積極引導社會資本參與鄉村公益性基礎設施項目。

3.鼓勵建立多種形式的利益聯結機制

城市資本、人才等要素參與鄉村振興是個長期過程，需要兼顧不同要素主體的利益，讓城鄉居民共享農村發展成果。一方面創造條件讓農民積極參與鄉村經濟和建設，他們熟知農業及其衍生產業，可以利用城市資源通過和鄉村要素的進一步結合提供具有濃烈鄉土氣息的產品與服務，吸引更多人才流向農村。另一方面讓農民得到合理的回報，通過制度設計強化工商企業的社會責任，鼓勵企業優先聘用已流轉出土地的農民，為他們提供技能培訓、就業崗位和社會保障；通過完善產業組織形式，形成訂單生產、股份分紅、產銷聯動、利潤返還等多種方式，讓農民手中的產業要素參與到實實在在的利益分配當中，同時支持對“保底收益+按股分紅”“固定租金+企業就業+農民養老金”“土地租金+務工工資+返利分紅”等各種收益分配形式的探索。

〔參考文獻〕

〔1〕Princeton D， Rural-urban and Intersettlement interaction： Theory and Analytical Structure〔J〕.Area，1975（7）.

〔2〕 Gugler， Life in a Dual System Revisited： Urbanrural Ties in Enugu， Nigeria， 1961-1987 〔J〕.World Development，1991（5）.

〔3〕段娟，曾菊新.城鄉勞動力雙向流動的障礙及其排除對策〔J〕.農業經濟，2004（8）.

〔4〕景普秋，解閣閣.城鄉互動的國際經驗及其對中國的啟示〔J〕.高等財經教育研究，2015（2）.

〔5〕張闖，梁守硯.城鄉互動的雙向流通系統：互動機制與建立路徑〔J〕.財貿經濟，2009（10）.

〔6〕解安.中國特色：城鄉互動的雙向流動模型〔J〕.天津商業大學學報，2011（9）.

〔7〕張國獻.利益協調視域下城鄉生產要素雙向自由流動機制研究〔J〕.當代經濟科學，2012（9）.

〔8〕陳錫文.中國國情決定鄉村必須振興〔EB/OL〕.（2018-08-07）.南方網，http：//news.southcn.com/n/2018-08/07/content_182847685.htm.

〔9〕康永征，薛珂凝.從鄉村振興戰略看農村現代化與新型城鎮化的關系〔J〕.山東農業大學學報，2018（1）.

〔10〕韓俊.制度供給：人地錢推進城鄉融合發展〔N〕.南方農村報，2018-02-05.

〔11〕郭素芳.城鄉要素雙向流動框架下鄉村振興的內在邏輯與保障機制〔J〕.天津行政學院學報，2018（5）.

〔12〕王營，仇保興.中國城鎮化峰值預計在65%-70%〔N〕.21世紀報道，2017-07-12.

〔13〕馬崇明.中國現代化進程〔M〕.北京：經濟科學出版社，2003：3.

（責任編輯：張 琦）