PPP項目法律風險及對策研究

摘 ?要：PPP是政府與社會資本合作的新型模式，在當今社會發展背景下，國家鼓勵推行創新投融資體制，使得PPP模式的應用變得愈加廣泛，同時PPP也將成為我國今后基礎設施建設與公共服務供給的主要模式。在這種情況下，土建工程領域的施工企業即面臨著新的發展機遇，同時也面臨著新的挑戰和風險。本文從PPP項目法律風險入手，對可能存在的法律風險進行分析并提出相應的對策。

關鍵詞：PPP模式;法律風險;風險應對

近年來，隨著國家綜合實力不斷提升，國家一直鼓勵創新投融資體制，因此PPP模式（簡稱“Public—Private—Partnership”）得到了積極推廣，在我國的城市基礎設施建設領域中有著廣泛應用，PPP項目發展也從試點狀態逐漸進入到高速發展狀態。

一、PPP模式法律風險研究意義

PPP模式下，施工企業既面臨著新的發展機遇，同時也面臨著新的挑戰。一方面，施工企業有了實現投資、建設、運營一體化的機會。經營結構上，施工單位從原來單一的施工業務收入，向上有投資收益、中有施工利潤、下有運行維護服務收入的多重收益結構的轉變。另一方面，由于我國PPP項目的運用尚處于初級階段，各相關方法律風險管理意識不夠、立法欠缺，項目發生嚴重損失甚至失敗的例子不計其數。PPP項目涉及項目融資、建設經營、管理和移交等全過程，具有投入大、步驟多、周期長、參與利益者眾多和合作環境不確定性等特征，同時PPP模式的法律制度不健全，導致多種風險并存。施工企業如何抓住機遇、防控相關風險，以PPP發展為契機打造企業轉型升級的新動力，是建筑行業面臨的一項重要問題。

二、PPP模式法律風險

本文主要針對施工方面臨的風險進行分析。

（1）政策法規導致的法律風險——法律作為調整人們行為的規范，具有規范性、普遍性、程序性等特點，但由于法律本身具有一定的局限性，會出現立法與社會發展出現不匹配的現象。就PPP項目立法來說，由于目前未形成完善的法律體系，政策法規變更導致項目陷入僵局甚至失敗的例子不在少數。

（2）司法因素導致的法律風險——PPP項目合同體系龐雜，涉及多方主體及多種法律關系。當PPP協議各方產生糾紛時，適用何種方式解決，目前立法機構并沒有予以明確，一旦發生糾紛會出現找不到有效的司法途徑進行解決。

（3）王先認為國有大型施工企業在PPP模式中面臨的風險主要有外部風險和內部風險。外部風險主要是指當前法律法規建設的不完善導致的，兩類法律法規的核心沒有統一的標準，也沒有明確責任主體。而內部風險主要是指PPP項目主體本身，與施工企業自身行為息息相關。

（4）田萌認為建筑企業在PPP項目當中需要承擔的具體法律風險表現在合同潛在風險，融資法律風險，政府履約信用風險，項目具體運營中的風險。

三、法律風險應對措施

（1）加快PPP相關立法

據統計，世界上共有52個國家和地區制訂了PPP相關法律或相應政策法規。然而在實踐中，可能會出現不同法之間相互矛盾而不能有效解決問題的情況。我國財政部、發改委均制訂過《PPP項目合同指南》等規章，對PPP項目也起著重要的指導作用。但由于實際發生糾紛時，規章在判決過程中只能起到一定的指導作用。因此，需制訂一部專門的PPP法律來解決沖突，保障和維護PPP各相關方的合法權益。

（2）加強行政監管機制

PPP 項目執行過程中面臨立項審批、土地審批等，涉及不同的行政部門，審批時間較長、流程復雜，效率低下，同時在各部門都有一定監管權限的前提下，容易引起職權濫用和腐敗現象。因此，將PPP項目審批進行一定的集中，綜合各部門職責，確定一個審批部門或者減少審批部門個數，對審批時長加以限制以提高效率。結合具體PPP項目從合同訂立執行、進度管理、成本控制、質量管理、安全管控等方面進行。

（3）完善糾紛解決機制

PPP合同具有一定的特殊性，一方面政府與社會資本是平等主體間的民事合同關系，另一方面政府又是具有監管和審批職能的行政主體，與社會資本是行政合同關系。PPP協議具有公法和私法雙重性質。建議除特許經營權合同以外，應允許當事人自由選擇訴訟、仲裁等糾紛解決機制，并明確相應的訴訟程序，對案件的受理范圍等予以明確。

（4）慎重選擇政府主體

大多數PPP項目要么沒有收益來源，要么項目收益無法在短時間內覆蓋項目投資資本金。因此，對于社會資本方而言，對政府主體的選擇和對政府財政能力的評估就顯得尤為重要。施工企業應實地調研多方考察深入了解當地政府經濟發展、GDP、財政可支配收入、財政負債率和預期經濟發展等情況，并結合財政承受能力論證，進行客觀評估，恰當選擇合適的政府主體。

（5）結合特點確定項目

PPP項目按收益分：有經營性項目、非經營性項目、部分經營性項目（項目回報由政府補貼與經營收費權共同構成）;按運營所占比重分，有強運營性項目和弱運營項目的區分。對于“經營性+強運營”項目，運營在項目成敗中體現了更大的作用，而對于“非經營性+弱運營”項目，工程建設在項目成敗中體現了更大的作用。施工企業參與PPP項目，應當結合自身企業的優勢，合理慎重的選擇項目。

參考文獻

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[3]田萌.淺談建筑企業在PPP項目中法律風險及防范[J].法制博覽，2018（07）：123-124

作者簡介：孫森（1999.7-），男，河南省駐馬店人，漢族，本科，研究方向：管理科學與工程。